党的十八大正式揭开了新（xīn）一轮国资国企改革的序幕，其中，国有资本投资运营公司改革试点是本轮改革的中心（xīn）环节（jiē） 。本文立足国有资本投资运（yùn）营（yíng）公司的特殊功能定位（wèi），以山西省省级国有（yǒu）资（zī）本投资运营公司为例，力图探析（xī）搭建与管资本相适（shì）应的投资管（guǎn）控机制，以（yǐ）期能（néng）够为其（qí）他地方省（shěng）市国有（yǒu）资本投资运（yùn）营公司（sī）的改革试点（diǎn）提供（gòng）参考。

一、山西省省级国（guó）有资本投资运营公司的改（gǎi）革历程

2017 年，山西省启（qǐ）动新一轮国（guó）资国企改革。2017年 7 月底，山西（xī）省国有资本投资运营有限公（gōng）司在太原正式揭（jiē）牌成立，注册资本 500 亿元，并采取合并设（shè）立（lì）方式，将所持原 22 家省属国企股权全部一次（cì）性注入。另外，省（shěng）国资委对山西省国有（yǒu）资本投资运营有限公司进行部分授权（quán），明确了 10 项授权放权事项，授权（quán）决定省属国有企业（yè）（以下简称出资企业（yè））的投资（zī）计划、发行公司债（zhài）券、重大融资、担保事项。2020 年，山西省国有资本投资运营有限（xiàn）公司再次改革，更名为“山西省（shěng）国有资本运营有限公司”（以下简（jiǎn）称（chēng）山西（xī）国（guó）资运营公司），并形成（chéng）“分级授权、厘清（qīng）职（zhí）责、品字架构”的山西特色国（guó）资监管新体制，授（shòu）权履行出资人管资本职责，其中，投（tóu）资管控是（shì）出资（zī）人（rén）管资本职责的重要内容之（zhī）一。

二、传（chuán）统管企业体（tǐ）制下投资管（guǎn）控机制存在的（de）问（wèn）题

改革国有资（zī）本授权经营体制之前，传统管企业体（tǐ）制下（xià）投资监管机制面临的主要掣肘问题（tí）包括以下三（sān）点。

一是（shì）存在（zài）“重审批、轻管（guǎn）理”的弊端 。实质上，传（chuán）统（tǒng）管（guǎn）企业（yè）体制（zhì）下的审批制思维是出资人（rén）过于重（chóng）视投前审核（hé），力（lì）图为出资企业（yè）把好（hǎo）投资（zī）决策关，对投中管（guǎn）理及投后评价（jià）考核与责任追（zhuī）究机制（zhì）不（bú）够重（chóng）视。二是存在“重过（guò）关、轻实（shí）效”问（wèn）题。在过去的投资监（jiān）管模式下，投前审核更加侧重合规性审查，管理（lǐ）制度偏原则性，缺乏（fá）细化的、实操性（xìng）的可行性研究评判标准，也（yě）缺（quē）乏报考编制指南、尽职调查流程与方法等核心环节。同（tóng）时，出资企业（yè）普遍（biàn）存在过关（guān）心理（lǐ），出现可行性前瞻（zhān）研判不够深入，目标（biāo）市场定（dìng）位偏差、核心（xīn）技术（shù）先进性不足、投（tóu）资效益不达预期等问题，投前可行（háng）性（xìng）研究论证的水（shuǐ）平有待提升。三是存在“覆盖窄、笼统化”短板。出资企业长期以（yǐ）来以固定资产投资为主（zhǔ），股权投资比重相（xiàng）对较小，并且运用多（duō）层次资本（běn）市（shì）场的意识和能力（lì）不（bú）足。因（yīn）此，在（zài）过（guò）去投资监管模式下，出资企业以固定（dìng）资产投资管理为主，对股权投资、私募（mù）股权（quán）投（tóu）资基金、上市公司交易、金融（róng）工具等管理（lǐ）不（bú）到位，并且长期（qī）缺乏市场（chǎng）化商业性投资与（yǔ）政策（cè）性投资、项（xiàng）目投（tóu）资与科技创新投入（rù）的管（guǎn）理规定，投资管理规范亟待健全。

三、管（guǎn）资本体制（zhì）下投资管控（kòng）机制改革的必要（yào）性

投资管（guǎn）控是（shì）优化、调整国有经（jīng）济（jì）布局和结构的基本手段，也是国有资（zī）本授权经营体制改革的重要内容（róng）。投资管（guǎn）控直（zhí）接影响到产业布局，产业布局又（yòu）决定了出资企（qǐ）业的生存基础、经营效益、发展（zhǎn）后劲和市场竞争力，因此投资管控机制（zhì）改（gǎi）革（gé）对国有资本（běn）投资（zī）运营公司的健康发展至关重要，具体体现在以下几个方面。

（一）投资管控是国有资本投资运营（yíng）公司践行功能使命（mìng）的重（chóng）要（yào）途径

国有企业（yè）是中国特色社会主义（yì）重要的（de）物质基（jī）础和政治（zhì）基础（chǔ），是党（dǎng）执政兴国的重要支柱和依（yī）靠力（lì）量。对于国有企业的职责与（yǔ）使命，习近平总书（shū）记多次发表重要（yào）讲话，作出了“两个支柱”“两个基础”“六个力（lì）量”“三个排（pái）头（tóu）兵”“顶（dǐng）梁（liáng）柱”等重要论述。对山西省而言，国有企（qǐ）业是全省经济发展（zhǎn）的基石，是支撑（chēng）全省经（jīng）济大（dà）厦的脊梁。通（tōng）过构建与管资本要求相适应（yīng）的投（tóu）资管（guǎn）控机制，充分运用产业投资（zī）、资本（běn）运作、金（jīn）融服务，可以发挥好山西国资运（yùn）营公（gōng）司的（de）平台作用，从（cóng）而（ér）做优做强（qiáng）做（zuò）大国（guó）有资本和国有企业，提升国有资本整体质量（liàng），更好（hǎo）地发挥国有资本的控制力、带动力、影响力。

（二）投资引领是推进（jìn）山西（xī）省产（chǎn）业转型发（fā）展的现实需要

2020 年，习（xí）近平总书记再次（cì）亲临（lín）山西视察，提出了“在转型发展上率先蹚（tāng）出一（yī）条新路来”的指示要求。山西省的实践（jiàn）也充（chōng）分证明（míng），转型是山西（xī）发展的根本（běn）出路、唯一出路，是能够（gòu）走通、可以走好的路（lù），是攻坚（jiān）克难、追赶超越的艰辛探（tàn）索之路。对此，省委省政府已经制定（dìng）了“时（shí）间表（biǎo）”和“路线图”，即（jí）到 2025 年转型出雏形、2030 年基本实现（xiàn）转型、2035 年全面实现（xiàn）转型。在这个（gè）过程中，山（shān）西国资运营公（gōng）司要加强全局性（xìng）谋划、战（zhàn）略性布局，推动所出资（zī）的（de）省属（shǔ）国有企业切实（shí）担（dān）负起转型（xíng）发展的重大使命和历史责任。同时，还（hái）要通过（guò）高效率、高质量的（de）投资，充分发（fā）挥引导（dǎo）、带动和（hé）支撑作用，不断优（yōu）化国有资（zī）本布局，当好山西省转型发（fā）展的主力军、排头兵。

（三）投（tóu）资管控是国有资本保（bǎo）值增（zēng）值的必然要求

以（yǐ）前，部分国有企业投资管（guǎn）理不够规范，导致了大量国有（yǒu）资本沉淀，大而不强，全而不优，资源要素配置效率（lǜ）不高。有的项（xiàng）目投产运营后长（zhǎng）年（nián）亏损，主（zhǔ）要靠资本金（jīn）维持（chí）；有的项目开（kāi）工之际（jì）即（jí）为亏（kuī）损之（zhī）时；有的项目建设（shè）过程中就已预计要亏损（sǔn），不得不（bú）停工。而（ér）通（tōng）过建立与管资本要求相适应的投资管控机制，下大气力抓投资管控、抓有效投（tóu）资，可（kě）以彻底刹住（zhù）不理（lǐ）性的（de）投资、盲目的投资（zī）、无效的（de）投（tóu）资，并且（qiě）能够坚持效益为中心，真正按市场化、法治化的理念和（hé）思路（lù）管好、用（yòng）好（hǎo）投资，全力提升投资质（zhì）效，力促国有资（zī）本保（bǎo）值增值。

四（sì）、国有资本（běn）投资运营公司投资管（guǎn）控机（jī）制改革基本思路

山西国资运营公（gōng）司（sī）成立（lì）后，先（xiān）是围绕（rào）出资人基本（běn）职责，并结合（hé）投资监管实践经验，在调研出资（zī）企（qǐ）业（yè）投资（zī）现（xiàn）状和（hé）存（cún）在（zài）问（wèn）题的基础上（shàng），不（bú）断探索改革（gé）优化投资管理体（tǐ）系，然后先后（hòu）经（jīng）历三次重构（gòu），力（lì）图（tú）构建与管（guǎn）资本要（yào）求（qiú）相适应的投资管控机制。其（qí）基本思路是：作为积极股东，以（yǐ）法人治理机制（zhì）为根本途径，以管（guǎn）好（hǎo）国有资本布局和（hé）国有资本回报为逻辑出发点，制定授权（quán）放权清单和投（tóu）资项目负面清单（dān），并（bìng）坚持战略管控和财务管控相结合（hé）、放活（huó）和管（guǎn）好相统一的原则，主抓关键（jiàn）环节（jiē）核心要素。改革（gé）要点主要体现（xiàn）在以下（xià）几个方面。

一是去行政（zhèng）化（huà），实现市场化、法治化。从行（háng）政审批向通（tōng）过法人治理机制履行出（chū）资（zī）人职责转变，从保姆（mǔ）式管理向积极（jí）股东转变，将投资（zī）研究决策权回归企（qǐ）业（yè）。二是（shì）放管结（jié）合（hé）、把（bǎ）好重点项目决策关。对限额以（yǐ）上、主（zhǔ）业（yè）范围（wéi）之（zhī）外的（de）境外投资（zī）项目，由山（shān）西（xī）国（guó）资运营公司和出资（zī）企业进（jìn）行（háng）同（tóng）步可行性研（yán）究；其他项目则（zé）由企业（yè）自主决（jué）策。三是以绩为尺，向考（kǎo）核要成效（xiào）。树立鲜明的（de）效率效益管（guǎn）理导向，坚守投资效益为中心，并注重（chóng）对（duì）投资效果进行（háng）评价考核，以此倒逼企业自我加（jiā）压、自我约束、审慎投（tóu）资、提（tí）高效益。四是设定投资标准、抓（zhuā）实关键环节。设定企业发展赛道、投（tóu）资能力与产（chǎn）业发展线指标，并建立可行（háng）性研究评判（pàn）标准体系。对在主业和新兴产业范围内（nèi）具备投（tóu）资（zī）能力且达到发展（zhǎn）线指（zhǐ）标的增量（liàng）投资项目，由企（qǐ）业依法依规组织（zhī）决策；禁止企业（yè）对（duì）超出范围、不达能力和发（fā）展线指标的增（zēng）量（liàng）项（xiàng）目进行投资。五（wǔ）是（shì）全程管控，有效防范（fàn）投（tóu）资风险。由（yóu）偏重（chóng）投资事前审（shěn）批向事前、事中（zhōng）、事后全（quán）过（guò）程管（guǎn）理转变，如强化投（tóu）中监（jiān）控，通过平台（tái）监测、监（jiān）督，及时（shí）发现重大不利变化（huà），及时采取（qǔ）止损措施；强化项目投后评价，将投后评价结果与可研报告所列发展（zhǎn）线（xiàn）指标进行（háng）对比，同时，对比（bǐ）结果要与业绩考核紧（jǐn）密挂钩，以此（cǐ）实现投前审核标（biāo）准化（huà）、投中监控（kòng）动态化、投后（hòu）考评刚（gāng）性化的（de）投资全流程（chéng）闭环管控（kòng），切实有（yǒu）效防（fáng）范投资（zī）风险。六是（shì）建（jiàn）立专（zhuān）业（yè）力量，构筑专（zhuān）业投资能力。要设立国资运营研究（jiū）院，建设专业化研究团队，并（bìng）构建（jiàn）行业数据库和专家库，全力强（qiáng）化前瞻研判能（néng）力（lì），为投资决策提供专（zhuān）业咨询支持，大力提（tí）升投资决策的科学（xué）性和有效（xiào）性。

五、国（guó）有资本投资运营（yíng）公司投资管控机制的（de）搭建

（一）投前管理关键环节（jiē）

山西（xī）国资运营公（gōng）司逐步构建四级投（tóu）前同步论证机（jī）制，主抓（zhuā）投资方向、投资能力、投资效（xiào）益等（děng）环节。一是投（tóu）向（xiàng）方面，要把握三个“符合（hé）”，即出资企业（yè）投资项目要（yào）符合国（guó）有资本布局方（fāng）向、符合山（shān）西省转（zhuǎn）型发展方（fāng）向、符（fú）合企业（yè）战略发展方向，并（bìng）聚焦主责主业，围绕主业目录开展投资，原（yuán）则（zé）上（shàng）不允许企业在（zài）主（zhǔ）业和新兴产业之外（wài）开展增量项目投（tóu）资。二是投资能（néng）力（lì）方面，要以资产（chǎn）负债率为核心，以（yǐ）投资（zī）主（zhǔ）体的资本实力、财务承受（shòu）能（néng）力为出发（fā）点来开展增量项目投资，并（bìng）抑制（zhì）高（gāo）负债企（qǐ）业投资冲动。例如，对资产负债率超过警（jǐng）戒线但未（wèi）超过重点监管线的（de）企业，审慎（shèn）开展（zhǎn）投（tóu）资；对资产负债率（lǜ）超过（guò）重（chóng）点监管（guǎn）线的企业，原则（zé）上禁止（zhǐ）通过债务（wù）融资实（shí）施（shī）增（zēng）量投（tóu）资项目；固定（dìng）资（zī）产（chǎn）投（tóu）资项目资本金应至少达到（dào）法定最低比例。三（sān）是投资（zī）效益（yì）方面，设定关键盈利（lì）能（néng）力（lì）指标，参照国（guó）家标准，对标行业优秀值、良好值、平（píng）均值，推进新增项目关键指标（biāo）迈（mài）过全（quán）国同行业平均水平“生存线”、力争达到全国先进水（shuǐ）平（píng）“发展线”。四是以市场可行性和技术（shù）可行性为（wéi）基础（chǔ），对标分（fèn）析项目所在行业的市（shì）场现状及发展趋势（shì）、市场容量和竞争（zhēng）格局、重点竞（jìng）争（zhēng）对（duì）手经营情况等，预估研判项目市场竞争力；对标分析项目所在行业的前沿趋势，对比重点企（qǐ）业的技术路径及（jí）关键技术指标，研（yán）判项目技术及（jí）工艺水平的（de）先进性（xìng），以此作为项目（mù）投（tóu）资决策的（de）重（chóng）要参考。

（二）投中管理重点内容

一是动态跟踪管理。山西国资（zī）运营公司正（zhèng）在逐步完善系统功能模块设计，建立标准化投资台账，将（jiāng）投资全过程流程、资（zī）料（liào）流转（zhuǎn）等嵌入系统，并动态跟踪分析运营中（zhōng）的投资项目，及时发（fā）现项目中的重大不利变化，督促出资（zī）企业及时调（diào）整方案，及时（shí）采（cǎi）取（qǔ）止损措（cuò）施。二是（shì）阶段（duàn）性抽查，组织出（chū）资（zī）企（qǐ）业定（dìng）期分析固定资产（chǎn）投资（zī）项（xiàng）目的预算执行情（qíng）况（kuàng）和建设进度情况（kuàng），严（yán）控设计概算不超（chāo）可研投资（zī）估算、施工预（yù）算（suàn）不超设计概（gài）算、竣工结算决算不超施（shī）工预算；强化（huà）财务硬约束，加强被投资企业的财务监（jiān）控。

（三）投后管理（lǐ）关（guān）键环（huán）节

重（chóng）点（diǎn）抓好投后评（píng）价、绩效考核、项目审计三个环节。一是投后评价方面，组织出资企业每年对（duì）已完（wán）成竣工验收或交付验收后一（yī）个财务年度的固（gù）定资（zī）产投资项目，以及已完成登记手续或产权（quán）交（jiāo）割手续、取得（dé）管理权一个财务（wù）年（nián）度后的股权投资（zī）项目开展（zhǎn）项（xiàng）目后评（píng）价（jià），以研（yán）究项（xiàng）目的决（jué）策（cè）、实施、结（jié）果及其（qí）影响等。同时，要着重（chóng）对比发展线指标的实际结果（guǒ）与项目决策时确定（dìng）的预期目标（biāo），找出差距，总结经验，吸取教训，以达（dá）到改善投资（zī）决（jué）策和管理水平、提升投资效益的目的。山（shān）西（xī）国资运营公司可适（shì）时选择部分重大（dà）投（tóu）资项目，委托（tuō）独立的第三方机构（gòu）开展投后评价，并向企业（yè）通报投后评价结果（guǒ），推广项目开展的有益经验（yàn）。二是（shì）绩效考核方面，要督促出资企业建立（lì）健全投资业（yè）务责任体系。所有（yǒu）投资（zī）项（xiàng）目均应（yīng）明确项目负责人和实施团队，并且依据项（xiàng）目可行性研究报告数据，签署（shǔ）项目（mù）投资目标责任书；在项目建成投产或运营后，实（shí）行项目后评价结果（guǒ）与责（zé）任书目标奖罚联动，与企业班子成员的本（běn）年度绩效薪酬兑现直接挂钩。三（sān）是项目审计方面，要督促出资企业建立多部门协调联（lián）动（dòng）机（jī）制，跟踪审计投资决（jué）策、资金使用、投资收益、风（fēng）险管控等（děng）关键（jiàn）环节，并及时（shí）提出审计建议，以达到规范（fàn）项目管理（lǐ）、防范化解风险的目的。

（四）中介机构管理

出资（zī）企业应强（qiáng）化（huà）中介机（jī）构管理，实行诚信承诺和黑名单（dān）制。出（chū）资企（qǐ）业应（yīng）与进行（háng）可（kě）行性研（yán）究论证、尽职调查、审计（jì）、资（zī）产评估及投后评价的（de）中介机构签订诚（chéng）信承诺书，凡发现舞弊或造假行为的（de），将终（zhōng）身追责（zé）。山西国资运营（yíng）公司、出资企业（yè）分别建（jiàn）立（lì）中介（jiè）机构的信（xìn）息公开和“黑（hēi）名（míng）单”制度，引导和督促“阳（yáng）光”操作（zuò），将违（wéi）规的（de）中介机构列入（rù）“黑名单”，要求其一定时期内不得在出资企业范围（wéi）内开展业务。

六、结语

投资管控是国有资本（běn）授权经营体制改革的重要内（nèi）容，国有资本投资运营（yíng）公司要（yào）在精准把握“管（guǎn）资本”核心要（yào）义的基础上，在厘清权责边界的前提下（xià），结合区域国资（zī）国企改革所（suǒ）处（chù）阶段特征、产业布局（jú）结构、国资规模等实际情况，以管好国有资本布局和国有资（zī）本回（huí）报（bào）为出（chū）发点，立足积极（jí）股东身份（fèn），构建（jiàn）与本区域（yù）特征相（xiàng）宜（yí）、适（shì）合管资本要求的投资管控机制。