面对新形势和新要求，国企改革三年行动（dòng）恰逢其时。改革三年举（jǔ）措虽然是三年规划（huá），但对于现代化国有企业的制（zhì）度（dù）建设和（hé）经营（yíng）发展具有（yǒu）长远的战略（luè）意（yì）义，同（tóng）时有助（zhù）于形（xíng）成更（gèng）成熟规范的（de）现代化发展的重要举措。中（zhōng）国特有的制度和以资本（běn）管理为重点的国有（yǒu）资产监管体（tǐ）制，它的形成（chéng）有利于维护和发展社会主（zhǔ）义经济制（zhì）度，更好地（dì）发挥国有经济的战略作用。通（tōng）过进一步优化（huà）经济结构，能够促进经济（jì）周期的良好循环，同时也促进（jìn）国有经（jīng）济向高质量方向发展（zhǎn）。

一、两类公司改革加快国有资本改革

       2020 年国企改革三（sān）年行动指出（chū），实施国有（yǒu）资本投资、运营公司试点（diǎn）是改革国有资本授（shòu）权经营（yíng）体（tǐ）制（zhì）的关键举措。通过开展地（dì）方“两类（lèi）公（gōng）司（sī）”深化改革，能（néng）推动国有企业改（gǎi）革的（de）有效（xiào）落地，调整和优化国有经济结（jié）构（gòu）布局，是全面落实以管资本为主，强化国有资产监管的战略举措（cuò），并提出（chū）了国（guó）有（yǒu）资（zī）本投资及运（yùn）营公司的功能性作用及有效发挥。

       国有资（zī）本运营和收（shōu）益管理，随（suí）着两类公司改（gǎi）革（gé）的深入（rù），其重要的价值和功（gōng）能也（yě）将得（dé）到（dào）有效的（de）体现，未来将在地（dì）方（fāng）国有企业层（céng）面形成资（zī）本投资、国有资本运作和产业集团。为此，重组国有投（tóu）资和运营公司，其（qí）目的是实现地方政府的战略（luè）目标，进（jìn）一步促（cù）进国有资（zī）本（běn）的（de）优（yōu）化和产业（yè）结构的（de）科（kē）学调整以及为（wéi）地方服务。国有资本投资和运营公（gōng）司（sī）通过与国企重组、上市培育、股（gǔ）权（quán）多（duō）元（yuán）化（huà）、国（guó）资基金（jīn）投资（zī）运营等改革实施，进一步强化市值管理，发挥（huī）资产证券化和国资流动增值作用（yòng），全面优（yōu）化经济结构和重要布局，有效提高国有（yǒu）资本良好的（de）配置和运营运作效率。

二、地方“两类公司（sī）”现状

       2014 年国务院（yuàn）国资（zī）委启动国（guó）有资（zī）本投资和运营试点。试点企业（yè）进行资（zī）本投资管理和资本（běn）运（yùn）作改建，在运营中通过横向整合、纵（zòng）向（xiàng）压缩、放权和营销推进改革，在授权下放、组织架构和工作机制等方面取得了良好的（de）成效。通过重（chóng）组两类公（gōng）司，以此来调整和优化监管模（mó）式，同时（shí）合理优化经济布局的战略发展目（mù）标，取得了一定的集中成效，对于未来发展形成了典型的经验，但国有“两类公（gōng）司（sī）”改革试点中仍暴露很多问题。

（一）两类公司尚处于建（jiàn）设期（qī）

      中央企业通过开展“两类公司”试点，已（yǐ）经初步形成（chéng）了资本经营和运营管控模（mó）式，也出现了一批典型案例（lì）。如围绕国有企业（yè）转型功能定位，走轻资产运营道路（lù），打造了“资本 + 人才（cái） + 技（jì）术”的经营模式（shì），以市场（chǎng）化、专业化推动经济（jì）优化（huà）、产（chǎn）业结（jié）构调整（zhěng）、促进国（guó）有（yǒu）资本（běn）流动、发挥保值增值功能（néng），更好地服务于国家战略发（fā）展需求，发（fā）挥积极的（de）推动（dòng）作用。

      随着试点经验的积累，地方（fāng）“两（liǎng）类公（gōng）司（sī）”的改（gǎi）革发展进入了建设期。地方国有（yǒu）企业在改革创新中，借鉴（jiàn）了央企（qǐ）试点经验，不断推进运营改革。此外（wài），各省市全面实施（shī）对两（liǎng）类企业试（shì）点改革发展。如根据产业（yè）板块，优化企（qǐ）业、行业布局，研（yán）究“两类公司”的参与，实（shí）现国（guó）有（yǒu）资产在结构优化（huà）、促进循（xún）环、提升经济稳定方面的基础性作用。或推动国有资本市场化运作，打造国（guó）有投资运营平台，以此来（lái）发挥国资引领和产业带动的战略作用，提升（shēng）资本良好（hǎo）的配置和运营效率，促（cù）进企业转型向高质量模式（shì）发展。

（二）组建以改组为（wéi）主、新（xīn）建为辅

       尽管“两类公司”可以通过新（xīn）设或（huò）重组（zǔ）方式组（zǔ）建（jiàn），但在工作开展实践中，大多数国有（yǒu）资本都选择了（le）重组作为首（shǒu）选（xuǎn）。而重组的（de）企业在划分为两类（lèi）公司（sī）前即为国资行业集团或地方政府管辖（xiá）集（jí）团，在该地区来说已经具有一定的地位。有的（de）公司虽在两类公司（sī）的名单上（shàng），之（zhī）后仍保（bǎo）留原有的业务（wù）架构、管理和（hé）制度安排。对地方政（zhèng）府而言，从内部深度转型、改变常规治理结构、积极改（gǎi）革创新，比（bǐ）换牌子（zǐ）更为重要。

（三）行权能（néng）力有待加（jiā）强（qiáng）

       对于国有资（zī）本投资、运营公司来（lái）说，其（qí）所属上级单位是政府（fǔ）或国资委，资本投（tóu）资运（yùn）作（zuò）接受的是相关的行政命令。而国有资本投资、运营公司对下属单位又需（xū）要走市场化路（lù）线（xiàn），这需要国（guó）有（yǒu）资本（běn）、运营（yíng）公司将行（háng）政命令转化为市（shì）场（chǎng）指令，既追求经营运作效益，同时（shí）还要兼顾社会效益。这一存（cún）在的根本性矛盾决定了（le）治（zhì）理机制不能简单地（dì）采（cǎi）用传统的发展和管（guǎn）理模（mó）式。当前，国有资（zī）本投资、运（yùn）营公司（sī）还没有可靠（kào）有效的发展（zhǎn）治理模式，对于组织架（jià）构（gòu）、人事管（guǎn）理和审（shěn）批制度的开展，混杂（zá）着行政管理和和（hé）经济属性。在实际（jì）的国有资本管理中，很难（nán）确定相关的绩效（xiào）考核指标。管理审核审批流（liú）程过长，开（kāi）展的（de）人（rén）事管理制度和薪酬（chóu）管理（lǐ）体（tǐ）系（xì）存（cún）在僵化的现象，员工缺乏必（bì）要的奖励（lì）和激励，对（duì）下属可能存（cún）在管理（lǐ）不足或过度控制现象。

三、两类公（gōng）司转型的（de）相关建议

（一）明晰关系，建立可靠的管控（kòng）模（mó）型（xíng）

1. 搭建具有中国特色的现代国有企业制度

       现代（dài）企业制度是企业（yè）开展经营活（huó）动和业务运行的必（bì）要（yào）基础。现代（dài）国有企业制（zhì）度的创新，决定（dìng）了国有企业运营的（de）效率和活力，是深化国有企业实施（shī）改革创新的重点管理任务（wù）。现代国有企（qǐ）业制度（dù）能否有效实施，则依赖政企（qǐ）关系（xì）明晰、权（quán）责（zé）明确、产权清晰和管理科学等基本条件是否得（dé）到满（mǎn）足。根据中国特色国有企业现代制度建设内容，党委会（huì）、股东大会、董事（shì）会、监（jiān）事会等机构（gòu）需要分（fèn）工协作和相互制衡（héng），这就需要（yào）搭建（jiàn）中国特（tè）色现（xiàn）代国有企业（yè）的系统制（zhì）度，但在实际工（gōng）作中是一项复杂而艰巨的创新任务，需要在相关制度理（lǐ）论和具体业务实（shí）践层面不断研究和创（chuàng）新。例如要发展（zhǎn）中国特色（sè）的（de）企业（yè）制度（dù），必须依法实（shí）现董事会合（hé）法（fǎ）权（quán）利（lì），建立董（dǒng）事会授权的管理制度。建（jiàn）立以资本管理为基础管（guǎn）理监管体（tǐ）系，同时围（wéi）绕资本管理、规范资本交易、改善公（gōng）司收益（yì）和（hé）维护资本安全的相关环（huán）节进（jìn）行重（chóng）点监督和监（jiān）管，以此来充分发挥国有资本管控（kòng）的（de）作用。在进行授权（quán）经营、国有经（jīng）济产业结构优化、国有资本运营、促（cù）进（jìn）实体经济（jì）良性发展等（děng）方（fāng）面，充分发挥地（dì）方国有投资、运（yùn）营（yíng）公司的功能作用。通过一系列改（gǎi）革，在建（jiàn）立（lì）成熟规范的中国特（tè）色企业（yè）制度和资本经（jīng）营的（de）国有资产管控方面，将（jiāng）取得良好的（de）发展成果和（hé）必（bì）要的收（shōu）益，对深化（huà）国企改革具有重要的推动意义。

2. 推进（jìn）国有资产监管体制（zhì）的改革

       从宏观调（diào）控（kòng）体系来看，需要（yào）更加（jiā）注重政企分开和政资（zī）分开（kāi）。政（zhèng）府行政（zhèng）部门不再履行出资职责，政府或国资监管部门转（zhuǎn）变（biàn）过往的（de）公共管（guǎn）理职能，更加（jiā）注重出（chū）资关系，转变（biàn）管理模式和理（lǐ）念，由管企（qǐ）业向管资本进行改变。在管理方式上（shàng），完善监管机制和强化审（shěn）计（jì），树立审计理（lǐ）念、运用审计方法和强化资产监（jiān）管。通过（guò）全面的监管，有效防止国有资产的流失，进（jìn）而提高内部运营效（xiào）率（lǜ）和防范风险，确保国有企业能够在市场组织中独立（lì）运作。

3. 厘清国有（yǒu）企业（yè）党（dǎng）组（zǔ）织与治理机构的（de）权责界限

       在国企（qǐ）改革中，需要（yào）进一步明确（què）党组织与公司其他治理机构权责关系，建立多方相（xiàng）协（xié）调的治（zhì）理模式。关键保障之一是（shì）遵守（shǒu）双向进入（rù）和交（jiāo）叉（chā）任职的管理要求，党组（zǔ）织成员按照（zhào）法律和程序（xù）加（jiā）入（rù）“两会一层（céng）”，即董（dǒng）事会、监事会、经理层（céng）。而成功的关键在于（yú）党（dǎng）委成员进（jìn）入企业董事会，将党的领导（dǎo）和意图与公司战（zhàn）略决策、经营发展相结合，并且在重要事（shì）项上能做到（dào）消除（chú）意见分歧，提高企业经营决策效率，进一步降低相关成本，提高企业管理的科学性和全面性（xìng），充分发挥国有企业现代化制度的作用，并（bìng）且以此来高（gāo）效实现党组织与法人（rén）治理（lǐ）的结合。

       建（jiàn）立（lì）党（dǎng）组织与其他治理机构规范、良性的（de）合作（zuò）关（guān）系，要在以下三个方面进行着力解决：一（yī）是按（àn）照国有企业所属类别，规范不同（tóng）类型企业党组织的设立及运行（háng），明确（què）管哪些、管什么的（de）权责界限，建立（lì）与形成各治理机（jī）构之间履职尽责、协调制衡、良性运转的管理机制；二是规范决策（cè）程（chéng）序。建立（lì）党（dǎng）委会议事规则（zé），明确重大事项决策界（jiè）限、程序和方（fāng）式，切实将党的领导与公司治理（lǐ）进行有效（xiào）结合，实现怎（zěn）么管、谁来管的治理方式。根据法律政（zhèng）策要求，党组织参与公司战（zhàn）略发展、三重一大等事项决策，并充（chōng）分尊重其（qí）他治理机构和运行机制；三是确保党组织（zhī）的意图得到实现。建立党委（wěi）委员意见（jiàn）发表、投票表（biǎo）决的工作制度，明确该做什么、应该（gāi）怎么做。促使“双向进入（rù）、交叉任职”进入董（dǒng）事会的党（dǎng）委成员、经理层（céng）的（de）党委成员能够充分发表意（yì）见、对三重（chóng）一（yī）大等重（chóng）大事项进行投票表决，实现组（zǔ）织意图。

4. 厘清各级相关（guān）利益者的关（guān）系

       在进行两类（lèi）公司设立期间，需要厘（lí）清相关利（lì）益者的关系，特别（bié）是国有监（jiān）管部门、出资企（qǐ）业。国有资（zī）产监管机构需要转变管理理（lǐ）念和方式，以资本管理（lǐ）为支（zhī）柱，聚（jù）焦四个方面、落实（shí）三项清单，即优化地方产（chǎn）业布局、规范管理运作机制、确保国资保值增值、维护资产安全运营，及时落实权力、职责、授权三项清单，切实给（gěi）予“两类公司”在（zài）企业制度和市（shì）场投资中拥有实（shí）在（zài）的作用和发展空间。

       在市场化运作（zuò）国有资（zī）本时（shí），“两类公（gōng）司”需要按照公司（sī）法的要求，同时（shí）需要以（yǐ）资本额为限，以股权为管理纽带，以治（zhì）理为重要的基础渠道，以派出股权（quán）董事为重要手段（duàn），积极参与市场化运（yùn）作、对出资企业的三重一大事（shì）项进行决策。在经济基础优（yōu）良（liáng）、产业发展成熟的区域，可（kě）促使两类公（gōng）司实现管控方（fāng）式的（de）转型，即由原有（yǒu）的出资持股管控（kòng）逐步向战略目（mù）标性、财务（wù）性管控方（fāng）式（shì）转变，对于（yú）控股企业的（de）战略目标、经营业绩、重大资金、重要人（rén）事，以及高（gāo）级管理人（rén）员管控和考核、预防（fáng）企业（yè）经营风险等方面涉及三重一大的重要事项进行（háng）重点管（guǎn）控，其（qí）他经营权由控股公司决定。与此同时（shí），对于所（suǒ）出资持（chí）股（gǔ）的企业，要（yào）求进一步完善以董事会为重点管（guǎn）理的治理结构，进（jìn）而需要全面推行选人（rén）用人、育人（rén）留人的人才机制，提（tí）升公司的（de）发展创新和生（shēng）存能力。对（duì）关键岗位和（hé）子公司实（shí）施激励（lì）政策，有效地提高公司的运营能力和持久力。

（二）明确（què）监管与考核要求（qiú），完善绩效（xiào）管理体系

1. 三个层次（cì）深化改（gǎi）革

       我国经济体制由计划经（jīng）济（jì）向社会市场经济体制转变中，对于国有企业的改革（gé）创新（xīn）始终是经济体制改革的重要核心。因（yīn）此，深化国有（yǒu）企业改革，需要从（cóng）三个层（céng）面（miàn）推动国有企业真正成为公平竞争的市场主（zhǔ）体。

       一是深化改革企业产权。要形成真正（zhèng）意（yì）义上的现代（dài）化公司企业，不仅要提升企业现代化制度基础和企业经（jīng）营效率，而且要坚持两个毫不（bú）动（dòng）摇，深（shēn）入研究多种经济成分的组成方式和实（shí）现模式，这也是实（shí）现混合所（suǒ）有制经济健康持续发展的有力途径。二（èr）是深（shēn）化改革经（jīng）营机制。从行政管理向市场化转变，需要认真深（shēn）化劳动、人（rén）事、分配制度的全面改革，使（shǐ）国有（yǒu）企（qǐ）业可以依（yī）法经营（yíng），符合市场（chǎng）规律。三是建立公（gōng）平竞争机制。树立与民营（yíng）企业（yè）公（gōng）平参与（yǔ）市场（chǎng）的竞争意（yì）识，同（tóng）时深化实施政企分离（lí）和（hé）政资分离的重要改革，进一步深化行（háng）业（yè）垄断改革。对于归（guī）属于（yú）商（shāng）业性和公益性的国（guó）有（yǒu）企（qǐ）业，要（yào）更加（jiā）注（zhù）重发（fā）展领域的系统性和联合性，在分（fèn）类改革后实行分类（lèi）管（guǎn）理。

2. 妥（tuǒ）善对待及（jí）平衡授权与强化监管的关系（xì）

      在企业发展管（guǎn）理（lǐ）中，需要明确授权范围、经营管理职（zhí）责和监管方式，建立必要的（de）监督（dū）管理清单和责任清单（dān），以及考（kǎo）核机制，并予以落实（shí）到企（qǐ）业的日（rì）常管理中。如由国有企业聘请（qǐng）第三方机构对绩（jì）效评价（jià）制（zhì）度进行全面改（gǎi）革，以减少其债（zhài）务风险，提（tí）高经营效率，实现进（jìn）一步降低运营成本、提高经济效益和（hé）治理（lǐ）能力的目（mù）标。

（三（sān））促进“两（liǎng）类公司（sī）”转型，加强能力建设（shè）

1. 不（bú）断完善市场化（huà）经营机制，激发企业竞争活力

       深化企业三大制度改革（gé），不断增强国有企业的经营核心竞（jìng）争力，不断提升（shēng）重要（yào）价值（zhí）和发展活力，以此（cǐ）来创造更大经济价值和社（shè）会效益。积极推行高管人员任（rèn）期（qī）管理和契约（yuē）制，推行职业经理（lǐ）人（rén）管（guǎn）理制度，实现管理人员能上能（néng）下、公司员工能进能出的市场化用工机制。建立和完善业绩导向（xiàng）型（xíng）薪酬（chóu）分配机制，促进收入能增可（kě）降，引（yǐn）导薪酬（chóu）分配有（yǒu）利于（yú）突出贡献的工作人员和（hé）一线（xiàn）人（rén）员。支持更多（duō）企业采用股权（quán）激（jī）励（lì）、分（fèn）工等中长期政策（cè），充分（fèn）激发员（yuán）工创业的积极（jí）性和（hé）主动（dòng）性。

2. 加快（kuài）业务导向转型，提升企业竞争（zhēng）实力

       推动地方“两类公司”由（yóu）传统产业集团向国有投资及经营公司转变，由（yóu）原有的实业经营发展模式转变为股权（quán）投资，对原（yuán）来不具备竞争优势、发（fā）展空间（jiān）不足的业（yè）务（wù）进行剥（bāo）离，向前瞻性战略性新（xīn）兴产业集中。弱化以母（mǔ）投资公司对子公司的集（jí）团化控制（zhì），更加注重在对法人平等产（chǎn）权的（de）基（jī）础上加强公司治理，进一步弱化业务（wù）体系的观念，做（zuò）好风险（xiǎn）防控，对无效（xiào）资产和不良资产进行（háng）处理，加（jiā）强投资收益和治理意（yì）识。同时，“两（liǎng）类公司”要建设完（wán）善投融（róng）资和资（zī）源整合运（yùn）作（zuò）体系。在（zài）战略改（gǎi）革中，将用（yòng）人、考核、薪（xīn）酬机制建设作为重点改革内容，以及（jí）全面建立和实（shí）施股权管理、风险管（guǎn）理、董监（jiān）事派出管理制度，打（dǎ）造资本、资（zī）产、执行三级组（zǔ）织架构；遵循“机构从简、人员从优（yōu）”的市场化机构设置及人员（yuán）配（pèi）置（zhì）原（yuán）则，优化公（gōng）司架构（gòu）、业务（wù）职责，以及人才配置；打造（zào）规范高效（xiào）的现代化资本运营型总部，以（yǐ）及相匹（pǐ）配的组织机构决策体系，建立内（nèi）外（wài）、前中后全面协调的工作机（jī）制，确保企业战略目的落地、资源配置合理、资产运营高效、风险有效防范、考核（hé）评价（jià）优良等。

3. 企业自主创新要有新突破（pò）

       根据《三年行动（dòng）方案》要求，国有企业要（yào）不断提升自主创新能（néng）力（lì），在构建关键核（hé）心技术攻关新型（xíng）举国（guó）体制（zhì）中（zhōng），充分发挥（huī）国有企业的重要核心作用。

       在产、学、研、用的创新链上，国有企业是“研发”和（hé）“应用”链的主（zhǔ）体。大（dà）型国有企（qǐ）业依（yī）托自（zì）身的技术、资金、市场等资源优势，以及技术转化（huà）和应用的市场空间，可以利用规模化优势，推动和（hé）发展多项重要创（chuàng）新（xīn），营造良好的发展创新环境，充分发挥产学（xué）研的发展（zhǎn）潜力和竞争（zhēng）力，发挥举足（zú）轻（qīng）重的作（zuò）用。基于市场运作机制（zhì），将创新产品推向（xiàng）市（shì）场，实（shí）现技术创新的重要价值。同时，在（zài）学习领域，注重与高校（xiào）的（de）技术交流及成果转化，并实施产业化。在生产环（huán）节，利用生（shēng）产外包的形式（shì）促使技术创新产（chǎn）品生产（chǎn）落地。

       国有（yǒu）企业（yè）要贯彻聚焦、裂变、创（chuàng）新和（hé）品牌化的经营发展（zhǎn）理（lǐ）念，聚（jù）焦（jiāo）主业和优化效益，深化产业（yè）化技术创新，推动业务（wù）的发展孵（fū）化裂变，进（jìn）一（yī）步拉长深度融合（hé）链条，构建充满（mǎn）活力的（de）创（chuàng）新生态（tài）圈。基于创新技术发展，加强创新技术体系、创（chuàng）新产业和创新环境的（de）机制建立。全（quán）力打造产品品牌和企业品牌，不断增强国有（yǒu）企业的影响力，进而增（zēng）加市场（chǎng）化的必要竞争力（lì）。深入（rù）学习发（fā）达地区（qū）对于创新发展的经验做法（fǎ），为国有企（qǐ）业的发展创造有（yǒu）利条件，确保企业高质量（liàng）发展（zhǎn）。

四（sì）、结束（shù）语

       在国企改革三年行动背景（jǐng）下，深化（huà）地方两类公（gōng）司改革需要从大局角度进行思考，并（bìng）强化协调和（hé）推进落地（dì）。国企（qǐ）改革三年行动（dòng）能否（fǒu）真正（zhèng）对（duì）国有“两（liǎng）类公司”改革（gé）发（fā）展（zhǎn）起（qǐ）到（dào）决定性作用（yòng），关键在于能否有效落实。通过实（shí）施国企改革三（sān）年行动和（hé）落实（shí）长效（xiào）发展（zhǎn），真正解决长期制（zhì）约国（guó）有企业（yè）健康（kāng）稳步发展的体制机制问题，提（tí）高企业发展的活力（lì）和（hé）动力，实现国资国企高（gāo）质量发展（zhǎn）。