1 海南（nán）垦地融合发展背景

        2018 年 4 月 13 日，海南（nán）省宣布（bù）建（jiàn）设自由贸易试（shì）验区和（hé）中（zhōng）国特色自由贸易港。至此，海南迎来了前所未有的发展（zhǎn）机（jī）遇，“ 全（quán）省一盘棋、全岛同城（chéng）化 ”成为海南（nán）整体（tǐ）谋划（huá）发展的重要理念。统筹全省城乡发展、推进（jìn）农垦和地方城乡一体化，是促进（jìn）海南农垦（kěn）与（yǔ）地方经济社会协调（diào）发展、充分发（fā）挥海南农垦在现代农业建设中的示（shì）范带动作用的关键。同时，垦（kěn）地融合发展，亦是国（guó）家“ 一（yī）带一路”倡议实施、海南国际旅游岛建设、海南农垦（kěn）新一轮改革发展、海南国土空间（jiān）规划等众多重大战略和（hé）改革的必然（rán）要求。

2 海南垦地（dì）融合（hé）发（fā）展现状

2.1 农垦移交（jiāo）社会职能

       从2010年（nián）起，海南（nán）农垦便开始按照“体制（zhì）融入（rù）地方、管理融（róng）入社会、经济融入市场”的目标（biāo） ，逐步推动（dòng）社会（huì）职（zhí）能移交市县。 2016 年 6 月，在《关（guān）于海（hǎi）南（nán）农垦农场社会（huì）管理（lǐ）属地（dì）化改革（gé）的（de）指导意见》中提出在推（tuī）进基层社会治（zhì）理创新的基础上，海南农垦（kěn）东昌农场正式挂牌成立“居”，以此正式（shì）移交社会管（guǎn）理（lǐ）职能。另外，海（hǎi）南农垦直属医院、医疗卫生、公安、水库、住房公（gōng）积金及学前教育等机构及事项均全面移（yí）交地方；同（tóng）时，由属地政府进行（háng）组织，例如美丽农场、小（xiǎo）城镇（zhèn）、危房改造、基（jī）础设（shè）施等多（duō）项（xiàng）民生（shēng）项（xiàng）目均被纳入地（dì）方统筹规划。

2.2 农（nóng）垦（kěn）土地资源实（shí）施（shī）资产化、资（zī）本化

       土地作为海南省（shěng）的（de）宝贵资源，实施土（tǔ）地资本化及资产化，对解决（jué）部分资金紧缺（quē）问题非常（cháng）重要。海南省及海南（nán）农垦非常支（zhī）持海南农垦土（tǔ）地资产（chǎn）化、资（zī）本化。2019 年（nián） 11 月，海南农垦在充分考虑适宜证券化试点的（de）土地（dì）清单基础上，积极策划证券（quàn）化产品 ，并实施“ 工银瑞投—— 海垦控股集团土地承包金资产支持（chí）专项计划”，至此，以国（guó）有土地租金收益权作为证券产品正式成为可（kě）能。该计划的（de）成功实（shí）施，是海（hǎi）垦集团土（tǔ）地资本化、证券化改革创新的重要成（chéng）果，对垦（kěn）区企业有效盘活土地（dì）资源（yuán）具有重要（yào）的示（shì）范（fàn）作用（yòng）。

2.3 发挥龙头（tóu）企（qǐ）业作（zuò）用，进行产（chǎn）业整合

       历年（nián）来，海南农垦主（zhǔ）要以橡胶为（wéi）主导产业（yè），其（qí）他产（chǎn）业（yè）在规模、结（jié）构等方面均实（shí）力较弱。近年来，海南省迎来改革发展新（xīn）机遇，作为海（hǎi）南最大的国（guó）有企业，海南（nán）农垦深感（gǎn）责任重大（dà）。因此，海南农垦（kěn）充分把握改革新（xīn）动力，坚持创新、协调 、绿（lǜ）色 、开放 、共享的发展理念（niàn） ，加快实施“ 八八战略（luè）”。 2016 年后，海南（nán）农（nóng）垦明确自（zì）身定位和历史责任 ，在产业方面 ，组建了茶业（yè） 、果业（yè）、胡（hú）椒（jiāo）业等（děng）公司；在金融方面，组（zǔ）建了草畜、南繁 、医疗（liáo）养生、金融控（kòng）股等公司 ；在运（yùn）营方（fāng）面，组建了实业、商贸物流（liú）等专（zhuān）业（yè）化（huà）公司。例如，海垦果业通过构（gòu）建“ 海（hǎi）垦果业集（jí）团（tuán）+ 专业合作（zuò）社”的股（gǔ）份合作经营模式，联结芒（máng）果种（zhǒng）植户，实现芒果产业（yè）资源（yuán）的有效整合（hé） ；茶叶公司通（tōng）过对茶产业资（zī）源、茶叶加工、茶（chá）叶品（pǐn）牌 、茶（chá）叶销售渠道等方面（miàn）的有效整合（hé） ，解决（jué）了海 南茶（chá）产业“小（xiǎo）、散、弱（ruò）”等问题。海南农（nóng）垦通过“八八战（zhàn）略”的实（shí）施，充分发挥了龙头企业带动作用，促进了海南现代农业产业转型升级（jí）及提质（zhì）增效，给垦地产业融合发展带来积极影响。

2.4 积极开展招商引资

       为全力支持海南自贸区（qū）（港（gǎng））建设（shè），海（hǎi）南（nán）农垦发挥骨干作用，立（lì）足于垦地（dì）合作、全面发（fā）展，保持与地方步调一致，积极开展招商引资工作，为（wéi）海南经济发（fā）展注入（rù）新动（dòng）能 。 2018年5 月 ，《2018 中国(海南)自由贸易（yì）试验区(港)百日大招（zhāo）商(项目（mù）) 活动实施方案》发布，为各市（shì）县（xiàn）政（zhèng）府及各单位的招商（shāng）工（gōng）作指明方向。为积极响应该方案（àn），切实（shí）推进海南招商（shāng）引资工作，海南农垦专门制定 了《海南农垦百日大招商活动（dòng）实施方案》，由海垦集团领导（dǎo）班（bān）子亲（qīn）自指导，成立（lì）多个招（zhāo）商小组，围绕海垦“ 八八战略”，依托医疗健康、会展、海洋经济、新能源汽车等产业，对国（guó）内外相关行（háng）业排（pái）名（míng）前 5 名的企业、世界（中国）500 强企业等 50 家以上企业实施“走出去”措施（shī），开展点（diǎn）对点招商（shāng）。在招商过程（chéng）中，海南农垦以打造一流（liú）营（yíng）商环境、优化（huà）服务、极（jí）简（jiǎn）审批等相（xiàng）关配套政策，吸引了广大客商到（dào）海南农（nóng）垦投资兴（xìng）业（yè）。海南农垦（kěn）致力于以产业招商、精准招商、以商招商、人才引（yǐn）进和科技招商（shāng）等方（fāng）式，与（yǔ）众多投（tóu）资企业（yè）达成共（gòng）识，签订协议，为充（chōng）分挖掘海南农（nóng）垦（kěn）丰富（fù）的资（zī）源潜力，推进垦地合作开发、助力海南自（zì）贸区（港）建设打下（xià）良好基础。

3 海南垦地融合发展（zhǎn）存在问题

3.1 规划不衔接

       长期（qī）以来，海（hǎi）南农垦系统自成（chéng）体系（xì），本轮（lún）全省“多规（guī）合一”规划编制恰逢（féng）新一轮农垦改革（gé）体制机制及机构人员时期，出现问题主要有：一方面，土（tǔ）地（dì）规划 由（yóu）当地市县政府统筹，另一方面，垦（kěn）区土地的所有权（quán）在（zài）农垦企业（yè），使得农垦与市（shì）县（xiàn）政府在规划衔（xián）接和土（tǔ）地利用工作方面脱（tuō）节。目前（qián），垦区有近百个生产队居民点建设用地被（bèi）腾退，农（nóng）场场部（bù）建（jiàn）成区、现（xiàn）有场部及生产队基本未被（bèi）纳（nà）入城镇体系，且建设用地规模基本按照现状（zhuàng）用地规模进行确定。据（jù）悉，“多规合一”规划划定农垦（kěn）开（kāi）发边（biān）界面积3.27 万hm2，其中建设用地总（zǒng）量调控指标（biāo）为2.29 万hm2，农垦新增建设用地（dì）指标较少，同时大量农垦场部、连队等现状建（jiàn）设用地被规划为农用地（dì）；海南农垦开发边界内划定（dìng）永久基（jī）本农田（tián） 980 hm2，陆（lù）域生态保（bǎo）护（hù）红线593 hm2，二者（zhě）合计1573 hm2，占开发边界总面（miàn）积的4.77%，占建设（shè）用地可扩展（zhǎn）空（kōng）间的17.9%。据统（tǒng）计，开发（fā）边（biān）界与陆域生态（tài）保护（hù）红线、永久基本农田两条底线控制严（yán）重冲突，且陆（lù）域生态保护红线和永（yǒng）久基（jī）本（běn）农田零（líng）星分（fèn）散在（zài）开发边界内，导致开发边界内的土地难（nán）以利用。

3.2 合作（zuò）不深入

       为确（què）保垦地（dì）间（jiān）形成利（lì）益共同体（tǐ），针对（duì）垦地（dì）融合发展（zhǎn）现状，海南（nán）农（nóng）垦（kěn）与（yǔ）海南省澄迈、陵水（shuǐ）、乐东县政府（fǔ）共同（tóng）出资成立草畜科技有限公司，共同发展草畜产业，但在（zài）企业运营（yíng）过程中（zhōng），在公司治（zhì）理、项（xiàng）目投资（zī）决策等方（fāng）面（miàn）各股东存在分（fèn）歧，公司实（shí）质性投资难以落实。为了加快（kuài）推进南平产业（yè）园开发建设，海南农垦与陵水县政府共同出（chū）资成立（lì）南平（píng）医疗（liáo）养生产业园开发建设（shè）公（gōng）司，并积极开展了规划（huá）、设（shè）计及论证等前（qián）期的工（gōng）作（zuò），但在园（yuán）区（qū）开发运营模式、管（guǎn）理机制、产业扶持政策方面很难（nán）达成一致。

3.3 对接不顺畅

       过去，海南农垦与地方实行的是并行经济发展政策，分别采用不同（tóng）的体制和模（mó）式，基本为（wéi）2个相（xiàng）对独立的体系，在经济社（shè）会发展中呈（chéng）现出明显的“二元结构（gòu）”，造成（chéng）农垦和（hé）地方在行政管理、司法、基础设（shè）施建（jiàn）设等方面存在诸多矛盾（dùn）。随（suí）着时代（dài）的发展（zhǎn）和市场经济（jì）的（de）变化（huà），海南农（nóng）垦产业经济（jì）市场化（huà）和 社会职能管（guǎn）理（lǐ）改革成为了必然趋势。市（shì）场化程（chéng）度的（de）深入（rù）推进和（hé）农（nóng）垦改（gǎi）革的逐步完成，为（wéi）探索（suǒ）农垦与 地方经（jīng）济协调发展创（chuàng）造了条件（jiàn）和机遇，垦地（dì）合作及 协调发展前景较好。但是，由于垦地的长期发展相 对独立，目前面临诸多融（róng）合（hé）发展问题（tí），特别是在垦地对接（jiē）协（xié）调（diào）上，仍（réng）然（rán）存（cún）在垦地矛盾复杂、沟（gōu）通效率低、沟通（tōng）效（xiào）果不佳等问（wèn）题，主要表现在职责不（bú）清、网格化巡查不完（wán）善、联合打击工作协调机制不顺（shùn）等。

4 海南垦地（dì）融合发展实施路径

4.1 空间规划一体化（huà）

       政府（fǔ）在编制本（běn）市县国土空间（jiān）规划时，应充分重视垦（kěn）地融（róng）合发展有关事（shì）项，建立起与农（nóng）垦的编制协（xié）同（tóng）关系。一是（shì），在资规局设置“临（lín）时坐班”制（zhì），根（gēn）据需要，安排农垦人员在资规局临（lín）时办公，允许农垦人员协（xié）助开展国土空间规划相关工作，便于对涉及（jí）到垦地规划衔接（jiē）问题时进行及时（shí）反（fǎn）馈及处理，确保规划协调工作高效进行。二是（shì），在资规局（jú）的协调下，农垦专员与市县国土空间规划编制单位保（bǎo）持密切联系，按照规划传导机制，落实省级规划（huá）总体布局和指标分配；由农垦统（tǒng）筹系统内关于国土空（kōng）间开发、保（bǎo）护（hù）、整（zhěng）治修（xiū）复需求（qiú），在农垦系（xì）统内优化建设用地（dì）空间布（bù）局、优化永久基本农（nóng）田（tián）、生态红线布局等（děng）。

4.2 产业融入（rù）一体化

       农垦企（qǐ）业要积极参与到属地（dì）国（guó）民经济评（píng）价、社会发展计划、政府（fǔ）工作报告等相关工（gōng）作，根据（jù）区位（wèi）优势、资源禀赋（fù）和产业（yè）发展定位开展项目（mù）策划、招商引（yǐn）资（zī）等工作，确（què）保农垦（kěn）产（chǎn）业与属地（dì）区域经济、社会发展相匹配（pèi）。同时，农垦（kěn）应在与地（dì）方政（zhèng）府协调的基础上，积极参与国土空（kōng）间（jiān）规划、产（chǎn）业规划（huá）、乡村（cūn）振兴（xìng）规划（huá）等，建（jiàn）立（lì）垦地相互依存、相互促进的良好关系（xì）。各市县政府要（yào）将农（nóng）垦各类产业（yè）园区建设纳入属地政府的重点工（gōng）作（zuò）并（bìng）给予支持，将园区（qū）的（de）发展情况（kuàng）纳入市（shì）县（xiàn）政府的考核体系，保证各类园区平等（děng）享（xiǎng）受所（suǒ）在市县的各项（xiàng）普惠性政策。另外（wài），省级在下达（dá）给农垦新增建设用地指标、追加（jiā）分配（pèi）每年结余（yú）及（jí）收（shōu）回指标（biāo）时，应统筹考虑，均（jun1）衡（héng）垦地产业发展，促（cù）进农（nóng）垦（kěn）产（chǎn）业园区健康发展和项目顺利进行（háng）。

4.3 公共基础（chǔ）设（shè）施建设一体化

       各市县政府应将垦区（qū）“ 五网”基础（chǔ）设施纳（nà）入到（dào）地方（fāng）统一规划建设中来，给予财政支（zhī）持，以（yǐ）“ 地方财政资（zī）金（jīn）+ 农垦自（zì）有资金+ 社会（huì）资本”的投（tóu）入方式，加大投入力度，补齐垦（kěn）区基（jī）础设施建设短板，推动农垦和地方基础设施建设有效衔（xián）接。基层医疗卫（wèi）生机构标准化建设是海南省推进乡村（cūn）振兴战（zhàn）略、城乡（xiāng）一体化的重要任务，因此农垦（kěn）企业要按照“ 用集体土地，建集体（tǐ）设施，供集体使用”的原（yuán）则（zé），主动配合市县政府相关部门，采（cǎi）取灵活（huó）多样的（de）方式，确保各作业区、生产队卫生（shēng）室（shì）建设，补（bǔ）齐基层医疗卫生短板，推进（jìn）城乡医疗卫（wèi）生均衡发展（zhǎn），提高垦地间（jiān）基层卫生机（jī）构标准化水平和（hé）服务能力。

4.4 土地利用一体化

       目（mù）前，垦区部分（fèn）生产队存量建设用地利用分散、效率低下（xià），造成较大的（de）资源（yuán）浪费。省级（jí）相关职能部门应会同农垦研究出台垦区（qū）存（cún）量建设用（yòng）地置换（huàn）的（de）有（yǒu）关规定（dìng），明确在总（zǒng）量不突破的前提下，允许垦区存（cún）量建设（shè）用地在权属用地范围内，按照集约、节约、高效利用的原则（zé）进行空（kōng）间置换，置换后仍按存量（liàng）建设用地管理，原乡村存量（liàng）建设用地置换至（zhì）场（chǎng） 部周边的土（tǔ）地，纳入城镇开发边界并按城镇建设（shè）用（yòng） 地管理。各市县要以新型城镇化（huà）和美丽乡村建设为契机，在建设用地规划布（bù）局、建设用地（dì）置换手续（xù）办理、建设用（yòng）地（dì）供（gòng）应等方面给予充分支（zhī）持，推（tuī）动（dòng）垦（kěn）区零（líng）散存量建（jiàn）设（shè）用地优化（huà）布局，盘活垦区（qū）存量建设 用地资源，促（cù）进垦区建设（shè）用地集约节约利用。垦区 建（jiàn）设用地应充分发挥其价值，这对垦地融合发展、支持（chí）海南全岛同城化建设（shè）具有（yǒu）重要的意义。

4.5 项目招（zhāo）商和落地一（yī）体化

        项（xiàng）目招商及落地是（shì）产业发展的重（chóng）要条件。为发挥垦地资源互补优势并（bìng）充分挖掘海（hǎi）南整体发展（zhǎn）潜（qián）力（lì），通过垦地一体化建设助力自贸港口建设，对垦（kěn）地（dì）共（gòng）同推动项目招商和项目落地（dì）至关重要。在项目招（zhāo）商（shāng）方（fāng）面，需要政府在产业政策（cè）、银（yín）行贷款、公共基础设施建设等方（fāng）面给予（yǔ）大力支持，为投资企业创造良好的投资环境；另外，需要农垦做（zuò）好项目方案（àn）策（cè）划、资源呈现（xiàn）、土地（dì）提供，并（bìng）积（jī）极主动举办各种（zhǒng）招商（shāng）活动，为投资企（qǐ）业进入寻找切入点。在项目落地方（fāng）面，需（xū）要政府将项目纳入规划，并给予（yǔ）供地（dì）上的（de）便（biàn）利（lì）；另外（wài），农垦（kěn）应积（jī）极协调（diào）政府（fǔ）、投（tóu）资企业、农场（公司）职（zhí）工多方关系，在土地征（zhēng）用（租（zū）赁）、土地综合整治等（děng）方面（miàn）发挥重要作用，切实推动项目落地和（hé）产业发展。

5 保障措（cuò）施

5.1 组（zǔ）织管理（lǐ）

       首先（xiān） ，将农垦发展（zhǎn）纳入重要（yào）议事日（rì）程中来，加强垦地融（róng）合发展工作的统筹协（xié）调，制定垦地融合发展行动计划年度实施方案 ，形成“ 一级抓一级、层层抓落实”的工作机制，强力推进（jìn）垦（kěn）地融合（hé）协（xié）调（diào）发展进程。另外，农垦应设置（zhì）产（chǎn）业发（fā）展战略规划部等部（bù）门，并成（chéng）立垦地融合发展（zhǎn）事务办（bàn），积极联系政府，携手共（gòng）进，高效沟通，有（yǒu）效（xiào）推进垦地融合发展相关（guān）事项。

5.2 政（zhèng）策支（zhī）持

       省政府各职能部门应按照自贸区（港）建设的标（biāo）准，以垦区作为（wéi）自贸区港建设（shè）中农村地区发展的样板，积极研究垦（kěn）地融（róng）合发展（zhǎn）的相关政策需求，以主动（dòng）创新为工（gōng）作思（sī）路，在土（tǔ）地出让金返还、存量建设用地空间置换、土地流转税费（fèi）减免等方（fāng）面给予政策（cè）支持，为各（gè）市县推动垦地融（róng）合发（fā）展（zhǎn）提供支撑。

5.3 创建（jiàn）机制

      首（shǒu）先，创建融合模式。打（dǎ）破“ 壁（bì）垒（lěi）”，寻求有利（lì）于资源（yuán）共享（xiǎng）、利益共存、风险共担的垦地融合发展（zhǎn）模（mó）式（shì），全面（miàn）挖（wā）掘海（hǎi）南优（yōu）势资源，实（shí）现“ 全省一盘棋，全岛同城（chéng）化”战略布局；其（qí）次，推动机制创新。不仅（jǐn）要建立起（qǐ）合（hé）作模式，同（tóng）时应制定有效的沟通、衔接机制，如规（guī）划协同机制、事务联席会议机制、服务协（xié）调（diào）机（jī）制、监管协同（tóng）机制等；再次，建立保障机制。应（yīng）建（jiàn）立（lì）起垦地社会责（zé）任共担机制、重大项目风险评估（gū）机（jī）制、垦地融（róng）合发（fā）展协会、垦地融合改革创新机构等。

5.4 人才（cái）交（jiāo）流（liú）

       首先，加强挂职交流。在省级层面，应根据垦地（dì）融合发展情况，由海（hǎi）垦控股集团与省政府各职能部门互派人员挂职，进行学习及交流；在（zài）市县级层面，以农场（公司（sī））为主与（yǔ）属（shǔ）地市（shì）县政府（fǔ）进行协（xié）调，允许农垦派出专员（yuán）到相关部门进（jìn）行挂职，必要时（shí），亦可通过（guò）农垦提出申请，属（shǔ）地政府根据实际需要，派（pài）出（chū）相关人员至农垦挂（guà）职。其次，加（jiā）强人才引进。垦（kěn）地（dì）应围绕农垦改革及自贸区（港）建（jiàn）设（shè）制定统一人（rén）才引进标准并建立人才评价机（jī）制，处（chù）理好人才引进与（yǔ）培养的关（guān）系、刚性引才与柔性（xìng）引才的关系、新进人才与原有（yǒu）人才的关系，确保（bǎo）能够吸引人才、留住人才（cái）。海南农垦土（tǔ）地资（zī）源丰富，约占海南全省陆域面积的 1/5，在海南的发展过程中具有举足（zú）轻（qīng）重的地位（wèi）。特别是（shì）在当前海南自贸区（港）建设大背景下，加强垦地融合发展，促进资源优势互补，实现利（lì）益最大化，更好的推动（dòng）与建设海南省（shěng）“全（quán）省一（yī）盘棋（qí），全岛同城化”战略布局。