体制机制改革（gé）是国有（yǒu）资本的（de）活水之源。国资监管体制改革总体经历（lì）了分行业（yè）管理与收（shōu）放权交替、管（guǎn）人管事管资产相结合、管资本三个（gè）阶（jiē）段。本文（wén）以“山西模（mó）式”为例，对本轮（lún）以“管资本”为主的国有资本授（shòu）权经营体制（zhì）改革进行深入研究分析，以期（qī）为地（dì）方（fāng）“两类公司”改革试点提供（gòng）可（kě）参考、可借鉴（jiàn）、可实施的模式和思路。

       2017年，山西省启动新（xīn）一轮国资国企改革，筹建成立山西（xī）省国有资（zī）本投资运营有限公司（sī），省国资委将所持原（yuán）22家省属国（guó）企股权全部一次性（xìng）注（zhù）入（rù）。截至2021年10月末，公司资产总额超过3.5万亿元，持（chí）有（yǒu）整合重组后的（de）18家省属（shǔ）国企（以下统称“出资企业（yè）”）股权（quán），间接参（cān）控股29家上市（shì）公司，拥有7家直（zhí）属工具类公司。

一、山西（xī）省国资运营模式分（fèn）析

（一（yī））授（shòu）权（quán）体制改革分析

       山西省在（zài）全（quán）国率（lǜ）先构建国资监管“品字架（jià）构（gòu）”。省（shěng）两类公司（sī）成立以（yǐ）来总（zǒng）体经（jīng）历了两（liǎng）个阶段：

       第一阶段，2017年11月至2020年3月。省国资委对山西省国（guó）有资本投资运营有（yǒu）限公司进行部分授权，明确了10项授权放（fàng）权事项。其中，7项（xiàng）授权是针对两（liǎng）类公司自身运营管（guǎn）理层面事（shì）项（xiàng），3项授（shòu）权是针对出资企业层面事（shì）项，授权（quán）两（liǎng）类公（gōng）司决定出资企业的投（tóu）资计划、发行公司债券、重（chóng）大（dà）融资、担（dān）保事项。

       第二阶段，2020年3月至今。“山西省国有资本投资运营有限公司”更（gèng）名为“山（shān）西省国有资（zī）本运营有限（xiàn）公司”（以下简称“省国资运营公司”），进一步深化改革形成（chéng）“分级授（shòu）权、厘清职责、品字架（jià）构”的山（shān）西（xī）特色国资（zī）监（jiān）管新体制。省国资委作为国（guó）有资本所有权代（dài）表，专司监管；省国（guó）资运营公司履行出资人管资本职（zhí）责，依法开展国有资（zī）本（běn）市（shì）场化运营（yíng），做好国有资本（běn）“进退流转（zhuǎn）保”，二者就（jiù）授权范围内明（míng）确的事项各自对（duì）省委省政府负责，具体如下图1所（suǒ）示。

（二）管控机制改革分析

省（shěng）国（guó）资运营公司改变传统“管企业”的行权履职方式，构（gòu）建“管资本”的（de）运营管控模式。

从行权机制来看。省国资运营公司（sī）管控（kòng）机制深化改革的目标是做出资企业（yè）的“积极股东”，逐步建立健全股东代表及委派董监事机制实现对（duì）出资企业的管（guǎn）控。省（shěng）国（guó）资（zī）运（yùn）营公司以资本为纽（niǔ）带，以（yǐ）产权为基础，通过法（fǎ）人治理结构履行出（chū）资（zī）人职责，推进出资企业尽快建（jiàn）立（lì）起规范完善（shàn）的股东会、董事会制度，运用（yòng）股（gǔ）东会表决、按照（zhào）持（chí）股比例委派董（dǒng）事（shì）等方式（shì）行使国有股东权利，维护国有股东利益。

从（cóng）管控模式来看（kàn）。目前，省国资（zī）运营公（gōng）司采（cǎi）用战略管（guǎn）控（kòng）和财（cái）务（wù）管控相结合，重（chóng）点关注出（chū）资企（qǐ）业优化国资布（bù）局提升产业（yè）竞争力的战略（luè）目（mù）标，以（yǐ）及以“两额五率（lǜ）”为核心的效益目标，包括利润总额、经济增加值（zhí）、全员劳动生产率、研（yán）发投入增长率、“六新”收入增长率（lǜ）、资产证券化率、资产（chǎn）负债率。省国资运营公司制定（dìng）出资人职责指引，建立（lì）授权放权（quán）清单和投（tóu）资项目负面清（qīng）单，通过（guò）清（qīng）单式管理、专业化服务，引导（dǎo）企业聚焦（jiāo）主责主业，聚焦提（tí）质增效，加快提升对出资企业的前瞻（zhān）指（zhǐ）引力、战略管控力。

（三）运营效（xiào）果分析

       山（shān）西省作为典型的资源型经济省份，首创（chuàng）性地构建（jiàn）了国资（zī）监管“品字架（jià）构（gòu）”，经过（guò）近两（liǎng）年的实践和探索，深化（huà）改革（gé）试点取得初步成（chéng）效（xiào）。

1.国有资本保（bǎo）值增值（zhí）情况

       国有资本保值增值是两类公司改革试点的关键目标。在（zài）省（shěng）国（guó）资运营（yíng）公司战略管控、财务（wù）管控及出资企（qǐ）业精细化（huà）管（guǎn）理的（de）共同努力下，受益于专（zhuān）业化（huà）重组、产业链协同效应以及煤炭、有色金属（shǔ）大（dà）宗商品（pǐn）价格持续（xù）攀升等的利好影响，出资企业经（jīng）营（yíng）业绩稳步增长（zhǎng），实现利润翻番。2021年1-10月，出资企业（yè）共实现营（yíng）业收入12190.37亿元，同（tóng）比（bǐ）增长10.75%；利润总（zǒng）额389.48亿元，同比增长133.13%；资产总额达34165.62亿元（yuán），同（tóng）比增（zēng）长3.06%，主（zhǔ）要（yào）经营指（zhǐ）标创历史新高。

所控股（gǔ）的18家上市公司业（yè）绩也逆势上涨，根（gēn）据（jù）机构盈利（lì）预测，2021年可实现（xiàn）营（yíng）业总收入2764亿元（yuán），同比增长26.32%，总资产（chǎn）报酬（chóu）率（lǜ）同比提升2.56个百分点。同时，粗略估（gū）算省属国有资本保值增值率（lǜ）预计将达到110.32%，国有资本较好地实现了保值增值。具体如下图2所示。

2.国有（yǒu）资本布局优化情况

       从总体思路来看（kàn）。省国资运（yùn）营（yíng）公司发挥市场化专业化（huà）平（píng）台（tái）作用，深入研究提出（chū）了（le）“232”的总（zǒng）体工作思（sī）路，以产业关联和有（yǒu）利于（yú）提高企（qǐ）业竞争力为根本遵循，以“有进有退（tuì）、归类（lèi）合（hé）并（bìng）、归核（hé）整（zhěng）合”为核（hé）心内容，围绕“聚焦发展和两非两资剥离”两条主线（xiàn），运（yùn）用资产重组、股权合（hé）作、无偿划转、协议转让等多（duō）种手段，推进省属国企战略性（xìng）重（chóng）组（zǔ）和专业化整合。

从实施路径来看。省国资运营公（gōng）司全面梳理摸底（dǐ）省属（shǔ）国企及其子公司，对（duì）处于（yú）同一（yī）行业（yè）、业态相（xiàng）同或相（xiàng）近、资产同质、市场同类，以及同一产业链上的企业或资（zī）产（chǎn），以行业龙头企业为主体重组整合或新设合并。对不符合全省转型发展导向、不符合企业功能定位与战略发展方向（xiàng）以及（jí）经济（jì）效益差、资产规模小、产业层次低的（de）企业逐步退出。

从改革效果来看。2020年（nián）的专业化战略重组（zǔ）涉及省属国企80%的资产（chǎn）总额、75%的一级企（qǐ）业，原28家省属国企调（diào）整（zhěng）至（zhì）19家，推（tuī）动形成主业清晰、差异化发展、高端化转型的省属国企结构（gòu），加快从“一（yī）煤独（dú）大”向（xiàng）“八柱擎天”转变。下一步省国资运营公司将继续做好“加减乘除”。一方面，加强调研，不断推动出资企（qǐ）业整合省内外优质资源；另一方面，力抓非主业、非优势“两非”的剥离和低效、无（wú）效资产“两资”的退出，纵深（shēn）推进国有资本布局优化调整。

3.国有（yǒu）资本运作情况

 国有资本运作是（shì）两类（lèi）公司改（gǎi）革试点的关键举措。

 从总体思路来看。省（shěng）国资运营公司充分利用（yòng）直属工（gōng）具类公（gōng）司专业优势，围绕“优化（huà）存量、力抓增（zēng）量”主（zhǔ）线，主动服务，着（zhe）力构（gòu）建以优质上市公（gōng）司为核心的资本（běn）运作策略（luè），力争推进竞争性领域国有资产尽数资本化（huà）、证券化。

从实施（shī）路径来看（kàn）。一方面，积极做优存量，指导用好现有上市公司平台，支（zhī）持并购重组（zǔ）产业链上下游关键环节（jiē）核心企业，推（tuī）动优质（zhì）资（zī）产注（zhù）入上市公司。引导上市公司通过（guò）定向增发、优（yōu）先股及发（fā）行证券化产品等多（duō）元化方式融资，优化资产负债结构。推进上（shàng）市公司加强与证券公司、基金公司等专业机构的合作力度，运（yùn）用股权运（yùn）作策略工具，做（zuò）好（hǎo）市值管理，不断提（tí）升（shēng）上市公司质量；另（lìng）一（yī）方面（miàn），着力做大增量，全面（miàn）梳（shū）理出资企（qǐ）业及（jí）其子公司状（zhuàng）况，建立上（shàng）市后备企业资源库，挖掘优选一批（pī）创新（xīn）力强（qiáng）、成长性好的专精特新（xīn）企业，实施重点跟（gēn）踪、扶持。支持抢抓北（běi）交所成立（lì）机遇，精准掌握政策（cè），力促现有（yǒu）新三板挂牌企（qǐ）业（yè）、区域性股（gǔ）权交易中心挂牌企业转板上市，推动省属上市公司（sī）数量、实力“双倍增”，不断提（tí）升国（guó）有资（zī）本证券化水平（píng）。

       从改革（gé）效果来看。截至2021年（nián）12月2日收盘，18家控（kòng）股上市（shì）公司（sī）总市值达（dá）到6073.85亿元，同比（bǐ）增长65.91%，呈现出强劲增（zēng）长态势。但与（yǔ）深化改革试点的总（zǒng）体目标相比，与资本市场（chǎng）发达区域相比，还（hái）存在较大差距，下一步省国资运营公司（sī）将（jiāng）继续坚持存量（liàng）增量并重，探索（suǒ）构建大市值监（jiān）测（cè）与风险预警平台，不断提高资本运作能力和水平，全力提升国有资本市场价值，力促国有资本保值增值。

4.投资管控情况（kuàng）

       从管控机制来看。省国资（zī）运营公司以“转型发（fā）展引（yǐn）领、经济效益第一、责（zé）任人（rén）制度（dù）”为（wéi）核心要求，健（jiàn）全支（zhī）持、止损（sǔn）、平（píng）滑三大机制（zhì），着力构（gòu）建（jiàn）分类分层（céng）、

清（qīng）单式（shì）差异化的全（quán）过程动（dòng）态投资管控体系。狠抓事（shì）前（qián）管理，实行分类管理机制，以“两（liǎng）个机构、三重否决、四级（jí）管理、五维（wéi）论证”为（wéi）核心强化（huà）投（tóu）前管控。做强（qiáng）企业董事会、投（tóu）资决策委员（yuán）会两（liǎng）大机构。建（jiàn）立涵盖（gài）企业董事长、法律部门和省国资运营公司的三重否决机制，健全（quán）“业（yè）务部门-国资运营研究院-专家咨询委员会（huì）-决（jué）策（cè）会议”的四级同步可行性研究决策程序，扎实市场、技术、经济效益、投资风险（xiǎn）可（kě）行性研（yán）判，抓好项目资金（jīn）来源落实重点，严（yán）控（kòng）投资规模与企业资本实力、财务承受能力（lì）、资产负债水平（píng）等相适应（yīng），引导投向主业（yè）、新兴（xìng）产业、高科技含量领域（yù），大力提升（shēng）投资决策科学化水平。另外，强化事中管（guǎn）理，建立（lì）“刹（shā）车（chē）”机制，以（yǐ）“一个平台、四维控制、四算管理、一重约束”为核心强（qiáng）化投中管控（kòng），建好、用好投资监管大（dà）数据平台（tái），对实施、运营中的投资项目进行常态化、动态跟踪分（fèn）析，发生影响投资目的实现的重大不（bú）利变化时立（lì）即预（yù）警。指导出资企业做好固定资产投资项目的预算控（kòng）制、进度（dù）控制、质（zhì）量控制、合同控（kòng）制（zhì），特别是严格（gé）预（yù）算（suàn）执（zhí）行，严控设（shè）计概算不超可研投资估算（suàn）、施（shī）工（gōng）预算（suàn）不超设计概算、竣工结算决算（suàn）不超施工（gōng）预算（suàn）。抓实（shí）抓好股权（quán）投（tóu）资项（xiàng）目即（jí）被投资（zī）企业的财务监（jiān）控，强化财务（wù）硬约（yuē）束，促进（jìn）实现（xiàn）预（yù）期（qī）投（tóu）资目（mù）标（biāo）。同时（shí），做实事后管理，抓好（hǎo）投资项目评（píng）价和专项审（shěn）计“两个关键”，将（jiāng）企业领导人员和项目负责人薪（xīn）酬待遇、提拔与后评价结果、审计（jì）结果挂钩，倒逼科学决策。

       从管控效果来看。截至目前，省国资运营公司否决出资企业（yè）投资项目3个，涉及（jí）投资额合（hé）计约28亿元；暂缓投资项目9个，涉（shè）及投资额合计约210亿元，下（xià）大力气（qì）抓有效投资，刹（shā）住（zhù）不理性的投资、盲目（mù）的投资，力争切实发（fā）挥好（hǎo）投资的引领、带动和支（zhī）撑作用。不断调整（zhěng）优化国有资本布局，努力弈活转型升级高质量发展“全盘棋（qí）”。

二、存在（zài）的问题和（hé）不足

（一（yī））体制层（céng）面

       目（mù）前授（shòu）权体（tǐ）制改（gǎi）革还处于摸索阶段，地（dì）方国资委、地（dì）方两类公司的权（quán）责界面仍需更加科学化、明晰（xī）化。要进一步找准地方两类公司的功能定位，合理界定国有（yǒu）资本（běn）所有权与经营（yíng）权边界，为真正实现国有资本授（shòu）权（quán）经营体制改（gǎi）革“放得下、接得住、管得好”奠定坚实基础。

（二）机制层（céng）面

       目前管控机制改（gǎi）革还不够彻底，国有资本（běn）管控方式仍然未能（néng）完（wán）全从行政监督转变为（wéi）通过法（fǎ）人治理机制履行职责，地（dì）方两类公司还没有（yǒu）真正地实现（xiàn）能够遵照（zhào）商（shāng）业原则成为出资企业的“积（jī）极股东”。还需进一步着力推进法（fǎ）人治理机制（zhì）改革，建立健全（quán）在法（fǎ）人持（chí）股基础上的（de）董监事委派（pài）机制，通过（guò）股东会表决（jué）、董事会表决（jué）体现出资人意志，确（què）保（bǎo）去行政（zhèng）化彻（chè）底到位。

三、思考和建议

       通过模式（shì）研究发（fā）现，要下好（hǎo）国有资本授权（quán）经营体制改革（gé）“一盘棋”，两类公司起着至关（guān）重要的（de）作（zuò）用，是本轮国资国企（qǐ）改革（gé）“关键（jiàn）中的关键”。地方（fāng）两类公司（sī）改革（gé）须完成两项重（chóng）点硬任务。

一是结合区域国资国企改革（gé）所处阶段特征、产业布局结构等实（shí）际情况，因地制（zhì）宜地（dì）选择授权机制，并找准地方两类公司的功能（néng）定位，合理确定地（dì）方国资委、地方两（liǎng）类公司权（quán）责界面，避免出现（xiàn）“叠层（céng）架（jià）屋”、形同虚设等情形。

二是要精准把握“管（guǎn）资本”核心要义，实行“积极股东”管控（kòng）模式，抓好国有资本布局优化和国有资本回报“两个目标”。一方面（miàn），做出资企业的“积极股东”，建立规范完善的法人治理机制。通过委派（pài）董监事实（shí）现对出（chū）资（zī）企业（yè）的管控；另一方（fāng）面（miàn），立足长远，根据本地产业发展现（xiàn）状与特点，统筹规划区域产业（yè）布局的重点方向，深（shēn）入（rù）推（tuī）进存量战（zhàn）略性重组，扩大重点新兴产业投资，加（jiā）快（kuài）剥离退出非主业（yè）、非优势（shì）业务和低效（xiào）无效（xiào）资（zī）产。通过有进有退不断调整优化国有资本（běn）布局，实现聚焦式、高（gāo）端化发展（zhǎn）。此（cǐ）外，充分（fèn）利用证券化这（zhè）个抓（zhuā）手，以（yǐ）市值（zhí）管理为考评，在（zài）资（zī）本层面下狠功（gōng）夫，建（jiàn）立起体（tǐ）系化、专业（yè）化的（de）研究团队（duì）与资本运作团队，练就精准研（yán）判“基本功”，锻造（zào）资本运作“硬实力”，敏（mǐn）锐捕捉市场机会，用好用活资本市场，全力推（tuī）进（jìn）IPO、并购重组以及股权运作（zuò）策略与工具的探（tàn）索创新等，加速国有资产（chǎn）证券化，做好上市公司市值管理，不断提升国有资（zī）本市场价（jià）值，力促国有资本保（bǎo）值增值。