资本（běn）的本质是一种社会关系，通过资本运营实现价值的（de）增值。通过国有企业混（hún）合所有（yǒu）制改革（gé）促进（jìn）国有资本（běn）和其他类型的（de）资（zī）本取长（zhǎng）补短，协同共进、融合发展，有利（lì）于（yú）优化国有（yǒu）资本布局，放（fàng）大（dà）各类资本功（gōng）能（néng），提升国（guó）有资本配置和运行效率。

一（yī）、我国国有资本（běn）配置现状及主要问题（tí）

（一（yī））国（guó）资监管体制机（jī）制尚有改善空间（jiān）

       国（guó）资监（jiān）管主体有待于（yú）进一（yī）步（bù）明确。国资监管体制存在各市场监管部门交叉监（jiān）管情况，不仅导（dǎo）致行政监管资源的浪费, 也（yě）增（zēng）加了被监（jiān）管对象的经营（yíng）成本。在国资监管信息（xī）的阻隔上，各（gè）个部门没有对（duì）监管（guǎn）信息进行（háng）有效共享，没有形成协同（tóng）监管的合力。国资监管“条块（kuài）分割”既分散（sàn）了市场（chǎng）的有限资源，又限制了市（shì）场的有效拓展，在当前（qián）互联网扁平化时代将（jiāng）面临更（gèng）大的发展压力。

       国（guó）有（yǒu）产权交易市（shì）场（chǎng）机制（zhì）有（yǒu）待（dài）健全。国有产权交易监管部（bù）门根（gēn）据各自监管的要求相应出台不同的监管文件（jiàn），制定（dìng）不（bú）同的监（jiān）管政（zhèng）策，使用不同的监管方法，弱化了国有（yǒu）产权交易市场的（de）市场化（huà）功能。不同交易机构或（huò）交易平台涉（shè）及交易的各种（zhǒng）规章制度（dù）和操作办法标（biāo）准不一（yī），交（jiāo）易数据的统计口径也不一致，不利于市场间交易信息共享和（hé）项目资源互（hù）相推介。

       金融资本对资源调配（pèi）的支持力度不够。政府直接配置国有资本的种类和数量（liàng）仍（réng）然过多，拥有较多（duō）的公共事业（yè）性质（zhì）的国企（qǐ），金融行业上市公司（sī）缺（quē）乏。金融机构在进（jìn）行信贷（dài）投放（fàng）时非常注重信用水平，一般对（duì）贷款企（qǐ）业的抵（dǐ）押质押（yā）品、企业（yè）资质等信息会予以高（gāo）度关注，金融机构对信贷政（zhèng）策把握不到位支持新（xīn）兴产业（yè）力度相对较弱。

（二）国有资本结构（gòu）布（bù）局待进一（yī）步优化

       我国国有资（zī）本（běn）产（chǎn）业布（bù）局不（bú）合理。很大一部分国有资本集（jí）中在低效、产（chǎn）能过剩、产业（yè）层次不高、产（chǎn）业链低（dī）端（duān）的领域内。高新技术、互联网金融、新能源、新材料等新兴战略产业领域国有资本投入占比不高，具有产业带动力、影响力的领域内国有资（zī）本占比更是处于较低（dī）比例。大规模的国有资本投入到国民各产业发展，但是（shì）产业（yè）分布较（jiào）散，未能（néng）实（shí）现国有资本的规模聚集（jí）效应。我国（guó）国有资本分布涉及行业过多，行（háng）业覆盖面过（guò）宽、战线（xiàn）分布过长、资源配置过散、行业（yè）主业（yè）趋同、同业过（guò）度竞争、资本集中度（dù）不高，不利于发挥其在产业发展方（fāng）向的（de）引导作用。基础和公益性（xìng）行业领域布局（jú）较（jiào）为分散。国有资本对资源的控制力和影（yǐng）响力（lì）未完全（quán）发挥，运营效率不高，战略性行业领域（yù）国有资本竞争力还不够强。

       国有企业资本规模小竞争力不（bú）强。经过（guò）了多（duō）年的国有企（qǐ）业改（gǎi）革，我国的国有（yǒu）企业竞争（zhēng）力水平整体有所提高，尤（yóu）其（qí）是产生了一批立足（zú）国际市场的大型国企，对国有资本（běn）的布（bù）局（jú）产生了一（yī）定的影响（xiǎng）。但是较之发达国家的国际领先跨国（guó）公司而言，我国（guó）的国（guó）有企业仍然存在规模偏小、资源配（pèi）置力弱、行业集中度偏低，国际竞争优势不（bú）强等问题。一些大型国有企业业务板（bǎn）块纷杂、主业不突出、辅（fǔ）业包（bāo）袱重，子企业层级过多、母公司对子公（gōng）司管控能力弱。国有企业普遍存在内外部体制机制灵活性（xìng）相对不（bú）足，面对行业（yè）更新和产业升级转型等应对能力不强（qiáng），部分传统国有企业盈利能（néng）力持续下降、债务负担（dān）过重、资本运营风险较高。国有（yǒu）资本从“散小弱低”企业退出机（jī）制（zhì）不完善（shàn），进入（rù）具（jù）有竞争力和（hé）影响力的企业规划缺乏统（tǒng）筹长（zhǎng）远设（shè）计。这需要在（zài）新一轮的国有企业改革（gé）和国有（yǒu）资本布局中（zhōng）进行战略方面的调（diào）整，坚持（chí）国有（yǒu）企业重组（zǔ）整合的（de）基础上，推（tuī）动（dòng）国有（yǒu）资（zī）本向具有较（jiào）强国际竞争（zhēng）力的企业及其主业集中，完善企（qǐ）业内外的体（tǐ）制机制，国有资本向拥有（yǒu）自主知（zhī）识产权、国际知名品牌、行业领先技术、具有一流（liú）国（guó）际一（yī）流企业潜力的国（guó）有布局。

（三（sān））混合所有制改革制度体系不完（wán）善

       混合所（suǒ）有制改革配套（tào）制度不健（jiàn）全（quán）。一是员（yuán）工持股操（cāo）作依据待细（xì）化。需（xū）紧密结合（hé）国家治理体系建设和国有（yǒu）企业功能定位，研究明确国有资（zī）本在哪些行业必须（xū）独（dú）资，在（zài）哪些行业必（bì）须控股（gǔ），在（zài）哪些行业可以（yǐ）参股或（huò）完全退（tuì）出。同时（shí），需结合不同行（háng）业企（qǐ）业特点，优选最佳战略（luè）投资者、探（tàn）索最合理的股（gǔ）权结构。二是国企民企融合度需加强。国有资本与社会（huì）资本在企业文化、管（guǎn）理理（lǐ）念、价值取向等方（fāng）面存在差异，混合所有制企业（yè）中如何实现（xiàn）两者真正的有效融合（hé），还需要进一步（bù）探索各（gè）类（lèi）资本协同发展的价值理（lǐ）念（niàn）、行为准则和有效合（hé）作规（guī）范体（tǐ）系。三是混改后的企业治理机制需进一步完善。混（hún）改后（hòu）的（de）企业在（zài）治理机制、管理方法、运行方式、激励机（jī）制等方（fāng）面都与原先的企业既有的模式存（cún）在较大差（chà）异，需要进行既（jì）“换（huàn）汤”又要“换药（yào）”式的（de）改革创新（xīn），全面（miàn）激发企业发（fā）展的内外动能。

混合所有（yǒu）制改革推（tuī）进中所暴露出来的问（wèn）题亟待破解。从当（dāng）前各地（dì）推进（jìn）混（hún）改的成（chéng）效来看，各区（qū）域间混（hún）合（hé）所有（yǒu）制（zhì）改革呈两极分化趋势，改革进度（dù）各一，大（dà）部分（fèn）地（dì）区混改有（yǒu）待提速（sù）。一些地方国企混合（hé）所有制改革“名义（yì）”重于“实（shí）质”，改（gǎi）革不彻底，有的地方国企混改后（hòu）企业依然（rán）沿用老的思维和（hé）模（mó）式运行企业，有的混（hún）改后的企业依然（rán）存在“一股独（dú）大”的问题。混改的范围和（hé）改革（gé）力度尚需进一步加强。从（cóng）目前来看，地（dì）方混（hún）合所有制改（gǎi）革的试点大多停留在竞争性国有企业（yè）的二级（及以（yǐ）下（xià））公（gōng）司层面，涉及（jí）到（dào）集团层面的（de）改革不多（duō），已开展（zhǎn）的地方国企需进一步提升“改”的质量，尤其是（shì）地方政（zhèng）府（fǔ）在（zài）一（yī）级、二（èr）级企业（yè）完善公（gōng）司治理结构、强（qiáng）化（huà）激励方面的（de）进展比（bǐ）较有（yǒu）限，改革的关键环节（jiē）和领域还需进一步强化（huà）。

二、以混（hún）合所有制改革（gé）提升国资运（yùn）营效率（lǜ）总体思路

       国（guó）有资（zī）本调（diào）整和优化的核心是增强国有资（zī）本的控制（zhì）力（lì）、影响力和运（yùn）行效率（lǜ），重点解决国（guó）有资本“投（tóu）向哪里”以及“投入多少”的（de）问题。未（wèi）来我国国有资（zī）本（běn）布（bù）局的（de）方向，主（zhǔ）要是按照国有资本的基本特（tè）性进行（háng）资本的安排和运营，并在（zài）国有资（zī）本（běn）载体的（de）国有（yǒu）企业层面建立和完（wán）善有利于提高经营（yíng）效率的体制机制（zhì）。

国有企业作（zuò）为国有资（zī）本的重（chóng）要载体，加快调整企业产权结构（gòu）、在实现（xiàn）产（chǎn）权多元化的基础上，建立现（xiàn）代企业（yè）制（zhì）度，是提高国（guó）资运营效率的（de）重要途径（jìng）。通过国有企业内部法人（rén）治理结（jié）构的完善和（hé）外部（bù）经营环（huán）境的优化，整合（hé）优质资（zī）源，提高国有资本运（yùn）营效益，使企（qǐ）业真正实现政企（qǐ）分离、政资分离，增（zēng）强国有企业的活（huó）力，由传统（tǒng）企业管（guǎn）理制度向现代企业（yè）制度加（jiā）速转型升（shēng）级。

通（tōng）过混合所有制改革（gé），引入具有优（yōu）势（shì）资源或者（zhě）核心竞争力的战（zhàn）略投资者（zhě），带动国有（yǒu）企业（yè）产业升级（jí），推进各类（lèi）资本融合发展（zhǎn）。以拥（yōng）有优势主业的企业为主导（dǎo），发挥国有（yǒu）资（zī）本运（yùn）营公（gōng）司（sī）专业平（píng）台（tái）作用，聚焦企业主（zhǔ）业（yè）板（bǎn）块，加大（dà）内部现有优质资源（yuán）整合和国（guó）有企业之（zhī）间专业（yè）化（huà）整合。国有资（zī）本有序地从“规（guī）模小”“分布散”“盈（yíng）利弱”“经营差”“产业链低”的企业退出，根据产业发展方向适度的向龙头骨干（gàn）企业集中。

以国有企业提质增效为（wéi）目标，遵循市场经济方向，多措并举着（zhe）力发展混合所（suǒ）有制经济，提高国有资本的配置和运营效率。

三（sān）、提高（gāo）国（guó）有资（zī）本配置运营效率对策建（jiàn）议

       总体而言，创新和改革国有资本资源配置可以分（fèn）别从政府体制机（jī）制完善、企业（yè）外部资源整（zhěng）合和（hé）增强企业（yè）内力建设三个层面推进。

（一）完善国资管理体制（zhì），创（chuàng）新国资（zī）监管机制

       加强顶层设计，强化协调监督。改革国资监管体（tǐ）制，充分发挥其对国（guó）有资本监督（dū）和管（guǎn）理（lǐ）的两项（xiàng）权责（zé）。所谓国（guó）有资本的（de）“监督”是国资监管部门作为出资人对国有资（zī）本的风险防（fáng）控职能，主要是对资本授（shòu）权进行监督，“管理”是以管资本为主，考核相应的经济指标，从（cóng）放（fàng）活资本经营权的基础上下放相应（yīng）权责（zé），完善资本授权机制（zhì）和相应的流程规（guī）范。按照市（shì）场监（jiān）管与出（chū）资人职责相分离的原则，理顺国有资本管（guǎn）理体制。建立（lì）统（tǒng）一的国有资本出资人制度，明确（què）出资人的（de）权利、义（yì）务和责任。出资（zī）人主要对其所出资的资（zī）本（běn）进行负责，重点（diǎn）关注国有资本的投资方向（xiàng）、国有资本的分（fèn）布（bù）、国有资（zī）本（běn）的运营、国有（yǒu）资本的（de）收益、国有资本的（de）风险防范（fàn）等（děng），而国（guó）有（yǒu）资本的具体运营事务由（yóu）企业依法自行履职。国资监管机构加强对（duì）战（zhàn）略、投资和重大事项（xiàng）的监（jiān）督，但（dàn）避免介入过（guò）深。加强财（cái）务（wù）监控的及时（shí）性（xìng）和有效性，建立国有企业事前报告制度、事后报告制度和总体报告制度。

（二）优化国有资本布局，释放国有经（jīng）济（jì）资（zī）源

       进一步优化国有资本产业布局。突出（chū）主业（yè），聚焦优势产业，促进（jìn）优势产（chǎn）业（yè）发展扩（kuò）张，并逐步退出劣（liè）势产业。国有资源重点投向基础性、公共性、战略性、平台性等关键领（lǐng）域、优势产业和核心企业。用改革的办法推进布局结构调整优化，切实改变国有企业“小、散、弱”的状况。稳妥推进压缩企业管理层级（jí）精简（jiǎn）企业法人数量工作。加（jiā）快处置“僵尸企业”和特困企（qǐ）业，通过（guò）处置（zhì）“僵（jiāng）尸企业”释放国有经（jīng）济资（zī）源。对具有一（yī）定的品牌影响力和（hé）技术竞争力、符合产业发（fā）展方向，却又（yòu）因各种原因暂时困难（nán）的企业（yè），通过兼并重（chóng）组、优（yōu）化组合（hé）的方式（shì），盘活现（xiàn）有资（zī）源，提升企业（yè）经营和竞争能（néng）力；对不符合产（chǎn）业发展方向（xiàng）而又长期亏损（sǔn）的企业，则应通过破产（chǎn）重（chóng）组、资产处置等方式，将（jiāng）其占据的财政（zhèng）、信贷等资源释放出（chū）来，为新兴产业或具（jù）有创新潜力的企（qǐ）业提供资源支（zhī）持（chí），进而形成经济发展（zhǎn）的新动能。

       融合发（fā）展资本链与产业（yè）链。积极履行（háng）国企的社会责（zé）任，加强资源（yuán）整合，延（yán）伸（shēn）上下游服务链条，打通国资业务全产业链（liàn）促（cù）进公共资源（yuán）市场化配置（zhì）。通过金（jīn）融行业来带（dài）动传统企业转型（xíng）升级（jí），将资本链与产业链融合，对各类资本协（xié）同共（gòng）进起到双（shuāng）赢的效果。通过调整、优化国有资（zī）本配（pèi）置结构，消（xiāo）除资源配置中的“挤出效应”，为民营（yíng）企业发展提供相对宽（kuān）松的资源环境和营商环境，进一步（bù）释放民（mín）营经济活力（lì）。优化政府投资方式，通过投（tóu）资补助、基金注资、担（dān）保补（bǔ）贴、贷款（kuǎn）贴息等方式，优先支持（chí）引入社会资本的项目。引（yǐn）入保（bǎo）险资金、社保基金（jīn）等长期投资者参与（yǔ）具有战略性的（de）重点工程投资和项目运营。鼓励社会资本投资或（huò）参股基础设施、公用事业（yè）、公共（gòng）服务等领域项目，使各类投资（zī）者在平等竞（jìng）争中获（huò）取合理收益。在基础设（shè）施和公共服务领域选择（zé）有代表性（xìng）的（de）政府（fǔ）投融（róng）资项目，开展多种形式的政府和社会资本合作试点，加（jiā）快形成可复制、可推广的（de）模式和经验。

（三（sān））完善混改制度体（tǐ）系（xì），统筹推进资（zī）本整合

      强化混合所（suǒ）有制改革顶（dǐng）层设计。进一步准确界定国（guó）有资本功能（néng），明确（què）非公有制经济发展（zhǎn）的空间和（hé）范围，对（duì）混合所有制改革的法律制度和保障机制进（jìn）行精细（xì）化设（shè）计和落实（shí）。在指（zhǐ）标制度（dù）、标准（zhǔn）制度、统计制度、考评制度、机构组织等方（fāng）面深化国企混合所有制改革和探索创（chuàng）新，形成衡量发展、统计发展（zhǎn）、考评发展、组织发展（zhǎn）、推动发（fā）展的（de）新制度体系（xì）。进一步明确（què）国有企业混（hún）合所有制（zhì）改革（gé）重点和方向，优（yōu）先（xiān）选择主业处于充分竞争行（háng）业（yè）和领域的商业类（lèi）国有（yǒu）企业（yè），积（jī）极推进（jìn）混合所有制改革。按照国有企业分（fèn）类的不同采（cǎi）取相（xiàng）应措施，在引导子公（gōng）司层面改（gǎi）革的（de）同（tóng）时积极探索在（zài）集（jí）团公司层面推进混（hún）合所有制改革。

       积极（jí）推进混合所有制改（gǎi）革，动态地（dì）调整和优化国有资（zī）本布局（jú）。从（cóng）资本融合发展的角度出发，本着有利于各所有制经（jīng）济资（zī）本放（fàng）大、资源互补、协同（tóng）并（bìng）进的原则进行产业（yè）布（bù）局和行业发展。充（chōng）分发挥非公有资本在（zài）资金、技术、管理、人才、信（xìn）息等方面的资源优势，强化国有资本在政策、融资、信用等方面的优势。探索建（jiàn）立国有（yǒu）股东“金股”制度，通过约定对特定事项的否决（jué）权，确保国（guó）有资本在特定领（lǐng）域的控制（zhì）力（lì）。国有企业股权多元化的目的在于促进国有企业建立现代化企业制（zhì）度，充分发挥市场机制在国有（yǒu）资本流动中（zhōng）的调节作用。通过股（gǔ）权多元（yuán）化可以分担国有（yǒu）资本（běn）投资经（jīng）营风险（xiǎn），减轻国有企业（yè）经营（yíng）资金压（yā）力和（hé）促进理性经营决（jué）策。除少数（shù）领域外，要积极（jí）发（fā）展（zhǎn）多元投（tóu）资主体公司。目前，国（guó）有大（dà）企业多呈现集团（tuán）形态，即一个独资母（mǔ）公司下面（miàn）有（yǒu）若干个全资（zī）或者控股子公司。多元主（zhǔ）体（tǐ）参与资本投资、运（yùn）营决（jué）策，会产生共同的价值分析和（hé）评价，降（jiàng）低因投资（zī）失误而（ér）带来的国（guó）有资本流失（shī）风（fēng）险。加快国有企（qǐ）业股权（quán）多（duō）元化进程，尤其是在母公（gōng）司层（céng）面引入私（sī）人资（zī）本，以加（jiā）强政企分开（kāi）和减（jiǎn）少体制风（fēng）险和加强国有资（zī）本（běn）专业化能（néng）力。积极引进战略（luè）投资者，提升企业的整体竞争（zhēng）合力，推动企业整（zhěng）体（tǐ）经营机（jī）制转（zhuǎn）变。