近年（nián）来，为顺（shùn）应（yīng）新时期国资国（guó）企改革发展需（xū）求，中央先后出台 “1 + N”系列改革文件，对国有资产优化布局和结构调整、国有资产监（jiān）管方式优化、国有资产监（jiān）管职能转变等国资国企改革重大（dà）事项做出战略性部署，为全（quán）面建（jiàn）设社会主义（yì）现代化国家新征程中国资国企改革指明了前进方向（xiàng）、提供了根本遵循。但（dàn）站在新的历史起点上（shàng），面（miàn）对错（cuò）综复（fù）杂的国内外（wài）经济环境，如何更好适应国际竞争市场，更（gèng）高效率配置国资（zī）资（zī）源，更大限度调动国企活力，亟需（xū）破解当前（qián）国资（zī）改（gǎi）革困（kùn）境并探（tàn）索出新的发展模式。

一、相（xiàng）关（guān）文献研究

1． 关于地方（fāng）国有企业市场公（gōng）平地位

近年（nián）来，随着地方国有（yǒu）企业 “走出去”步伐不断加快，现有由（yóu）国有（yǒu）资产监督管理（lǐ）部（bù）门承担国有企业（yè）出资（zī）人（rén）角色的国有企业产（chǎn）权制度方式（shì），使得政府由于地方国资监管部门的政府特设机构性（xìng）质而屡次陷入国际商事纠纷，对（duì）本国企业商（shāng）业（yè）利益和（hé）政（zhèng）府国际形象造成了（le）一定负面影响（xiǎng）。对于国有企业（yè）与地（dì）方（fāng）政府间（jiān）这种（zhǒng）国际市场认（rèn）定为影响市场公（gōng）平竞争的代理关系，一方面，近年来地方国有（yǒu）企（qǐ）业所获得（dé）的政府补贴以（yǐ）及融（róng）资额度远高于民营企业（yè），并（bìng）牢牢占据了能源、基（jī）础设施建设等领域绝（jué）大部分市场份额;但另一方面，地方政府的强干预异（yì）化（huà）了当地国有企业资（zī）金使用行为，使其在市场竞争领域又处于弱势地位。由此（cǐ）可见，面对当（dāng）前错综复杂的国际经济（jì）形势和持续（xù）提升的市场对（duì）外开放水平，有必要进一步理（lǐ）顺地方国有资产监督（dū）管（guǎn）理（lǐ）体系，加快对接国际通行的市场经济规则（zé），提升国有经济与市（shì）场经济（jì）的（de）兼（jiān）容性。

2． 关于当前地方国（guó）有（yǒu）资产监管体制从地方国（guó）有资（zī）产监（jiān）管体制来看，在当前（qián）地方国资国企监管从“管企业”“管（guǎn）资（zī）产（chǎn）”向 “管资本”转变的进程，实（shí）质就是通过（guò）以（yǐ）股权（quán）为纽带的监（jiān）督管理方式，化解（jiě） “政（zhèng）企不分”“政资不分”的问（wèn）题。一（yī）方面，“政（zhèng）企（qǐ）不分（fèn）” “政资不分”的核心环节在于（yú）打破目前地方国资监（jiān）管机构既要行使监（jiān）管（guǎn）职能又要干涉国企经营的多重功（gōng）能定位（wèi），为此一些（xiē）学者提（tí）出（chū）将原有的 “政（zhèng）府—企业”的直接对接（jiē）转换为“政府—出资人—企业”的三层（céng）国有资本管理模（mó）式（shì），在地（dì）方国资监管部门与国有企业间增加一层地方国资（zī）管理平台作为国有企业的实际控股（gǔ）公司，将政府与实（shí）际生产经营的国（guó）有（yǒu）企业相隔离，转而由持股平台代替政府行（háng）使出资人（rén）职责的地方国资（zī）体（tǐ）系。在三层架构中，地（dì）方国资（zī）监管机构（gòu）、国有（yǒu）资本管理平台将现有（yǒu）国资监管（guǎn）机（jī）构的行（háng）政监管和（hé）出资人职（zhí）能清晰分离，使得国有企（qǐ）业在完善现（xiàn）代企业制度（dù）和履行国（guó）资职责过程中对应（yīng）的（de）责任方更加清晰明确。另一方（fāng）面，中央（yāng）与各地国资（zī）委开始对（duì）所（suǒ）属（shǔ）国（guó）有企业通常（cháng）采取（qǔ）分（fèn）类监管体（tǐ）系，根据公益类、功能类、商业类企业的功能（néng）定位，对企（qǐ）业（yè）主业范围、发（fā）展方向、投资决策等事（shì）项（xiàng）权限进行分（fèn）层（céng）分类管理。随着中央企业（yè）层面（miàn）国有资本投资、运营公司（sī） “两类公（gōng）司”的纷纷设立，各大平台公司开始着手在下属企业开展混合所有（yǒu）制改（gǎi）革为引领（lǐng）的（de）国资监管（guǎn）体（tǐ）制机制创（chuàng）新，而地方国（guó）资在（zài）相应层面进展则（zé）相（xiàng）对缓慢。但也有（yǒu）部分学者（zhě）认为，应以国有企业（yè）为核心进行国（guó）有资本改革，而不是（shì）先从国资（zī）委的宏（hóng）观治理结构出发。

3． 关于（yú）西方国家（jiā）国资监管

从国际经（jīng）验来看，美（měi）国、加拿大、法国、德国等国家国有企业监管方式仍采取（qǔ）较为简单的“政（zhèng）府—企业”两层架（jià）构（gòu），政府根据企（qǐ）业（yè）性质和（hé）经营范（fàn）围，采取分类管理（lǐ）方式（shì）直接对国有企业行使（shǐ）出资人职责。但由于西（xī）方国家国有企业大多分布（bù）在自然资源、基础设施等公共基础领域，加之国（guó）有经济在社会经（jīng）济中的主体地位相对偏弱，国家政府对（duì）于国有企业的监管和规制（zhì）主要着（zhe）眼于国有产权流转、变更的管理和保护，较少涉及国有（yǒu）资本运作等市场化竞争内容。新加坡、意大（dà）利、英国、西（xī）班牙等（děng）国家国（guó）有企业监管方式则主要采取 “政府（fǔ）—出资人—企业”的三层（céng）管理架构。以新加坡的（de）淡马锡公司为例，作为淡马（mǎ）锡（xī）的实际出资人，新加坡政府通过设立（lì） “财政部长法人”，并颁布 《财政部长法》明确 “财政部长（zhǎng）法人”作为（wéi）淡（dàn）马（mǎ）锡出资人（rén），代替新加（jiā）坡政（zhèng）府在淡马锡（xī）董（dǒng）事会（huì）中行使股（gǔ）东权利（lì），从而在保证企业实际控制权前提下，理（lǐ）顺政府与淡马锡关系、淡化淡马（mǎ）锡政府背景（jǐng），为淡马（mǎ）锡全球业（yè）务扩张和资源配置降（jiàng）低法（fǎ）律风险、减轻政治障碍。近年来，国内（nèi）国（guó）资（zī）国企改革掀起了一（yī）阵 “学习淡（dàn）马锡”热（rè）潮，但也有学者认为我国以 “管（guǎn）资本”为主线的国（guó）资改革与之仍存在一定差别，因为相较于淡（dàn）马锡高度商业化的（de）运作模式，我国地方国（guó）资监管国有企业（yè）在（zài）发展过程（chéng）中需要（yào）在（zài）社会（huì）效益（yì）与经济效益之间获取平衡（héng），这（zhè）也要求无论采取何（hé）种监管方式（shì），地方政府对于出资国有企（qǐ）业仍需（xū）具（jù）有一（yī）定（dìng）的战略管控能力，以保障国有企（qǐ）业切实履行公益（yì）性职能。

二（èr）、当（dāng）前地（dì）方国资（zī）国企改革面临的核（hé）心问题

随着（zhe）国企改革（gé） “1 + N”政策（cè）体系的（de）持续推进，中（zhōng）央和地方（fāng）国企在产（chǎn）权（quán）、法人（rén）治理、内部建设等方（fāng）面改革持续深入推进（jìn），力图为国有企业凝聚新发（fā）展力量。但在落实相关工作过（guò）程（chéng）中（zhōng），在处理政（zhèng）府与市场、公益（yì）事业与商业活动、国（guó）资权益保障与企业管理（lǐ）效率关系方面存在（zài）一定（dìng）认知偏差（chà），导致地方（fāng）国（guó）资（zī）国企改革遭遇一些（xiē）难题，主要表现在以下（xià）几个方面。

1． 公益（yì）型国有企业（yè）如何（hé）可持续发展

传统观念认（rèn）为（wéi），公益（yì）事业（yè）与商业运（yùn）作应该边界清（qīng）晰（xī），不能以公益之名行商业之实。事实上这样的主张（zhāng）存在（zài）以偏（piān）概全的误区，也（yě）与企业经营和市场规律背道而驰。公益型国有企业作为国资出资（zī）成立并实际控制的法人机（jī）构，其属（shǔ）性（xìng）要求其（qí）承担部分公益性（xìng）职能，无法依靠市场化方式经营。但是，公益性项目的高投入（rù）、低回报（bào）、长周期特征使得部（bù）分公益型国有企业长期处于依靠大额的财政补贴（tiē）维持运营的情（qíng）境。随着近（jìn）年来各级财政压力的逐渐增（zēng）加，对公益型企业支持力度有所减弱，加之竞争中（zhōng）性原则也对于享受大（dà）额政府补贴的公益性国有企业在 “走出去”的道（dào）路上面（miàn）临巨大挑战。因此，处于公益领域且尚未找到（dào）可持续（xù）发展商业模式的公益型（xíng）企业，亟需（xū）创新公共（gòng）服务领域的投融资和运（yùn）营模式，增强 “自我造血”功（gōng）能。

2． 地方国资产业（yè）创（chuàng）新引导能力不（bú）足

目（mù）前，地方（fāng）国资在发（fā）展战略性新兴产业的引领带（dài）动能（néng）力还有待进一（yī）步（bù）提升。地方（fāng）国企多处于产业链、价值（zhí）链、供应链中低端，技术创新（xīn）能力不强，在突破（pò）关键（jiàn）核心 “卡脖子”技（jì）术（shù）、生产高端进（jìn）口替代产品方面贡献有（yǒu）限，缺乏 “核心（xīn）技术、明（míng）星产（chǎn）品、硬核竞（jìng）争力”，缺少享誉国（guó）内外的一流（liú）品牌、一（yī）流产品。国企相（xiàng）对缺乏具有技（jì）术与产业专业知识、投（tóu）资渠道资源、资本运作（zuò）经（jīng）验（yàn）和投（tóu）资研究基础（chǔ）等方（fāng）面的专业人才，国有投资战（zhàn）略性新兴产（chǎn）业方（fāng）式不（bú）够（gòu）完善（shàn），投资方向不够（gòu）精准，失败率高（gāo），造成大量 “科技烂尾楼”，国有资产浪费（fèi）和流失（shī）情（qíng）况较为突（tū）出。地（dì）方国（guó）有（yǒu）企业对互联网（wǎng）、大数据、人工智能（néng）新技术应用不足，尚未构建起与数字经济时代相适应的新（xīn）发展模式、新（xīn）资源优势，拓展新业务新市场、实（shí）现爆（bào）发式增长的能力不强，对（duì）城市产业引领带动能力不足。

3． 国资预算权与国企监管权分离

随党的十（shí）八届三中全会提出在中（zhōng）央层（céng）面开始全面推（tuī）行国（guó）有资本经营（yíng）预算管理制（zhì）度（dù），2017 年开始各级地方政（zhèng）府（fǔ）也纷纷将国有资本（běn）纳入当地财政部门全年公共预算（suàn）管理中。编制国（guó）有资本（běn）整（zhěng）体经（jīng）营预算在一定程度上对于（yú）优（yōu）化国有资本（běn）布局、提升财政资源配置（zhì）起到积极作（zuò）用，但也（yě）导致国企（qǐ）监管 “多（duō）龙治水”的局面再（zài）次显现。从（cóng）预算（suàn）目标来看，一般公共预算的最终目的是在满足社会公共需要，提升社会（huì）福利水平的前提下，最大限（xiàn）度保持财政收支处于合理（lǐ）范围内，而国资预算（suàn）在考虑公共效益的基础上，还需充（chōng）分考虑经（jīng）济效益，保障（zhàng）国（guó）有（yǒu）资（zī）产保值增值。从预算编制思（sī）路来看，一方（fāng）面，财政部门（mén）对于国资（zī）预算编（biān）制的强约束进一步压缩了国资监管部门的国（guó）有企业（yè）出资人权利，无法充分自主运营（yíng）管（guǎn）理国有资产; 另一方（fāng）面，通过预算（suàn）制度（dù）将国资（zī）体系与财政体系（xì）挂（guà）钩，进一步加大了国有企（qǐ）业（yè）在国际市场竞争中回避（bì）竞争中性原（yuán）则（zé）、厘（lí）清政府代理人身份的难度。从具体操作层面来看，由于财政部门并不直接负责各国（guó）有企业预算编制管理，国（guó）资整体预算编（biān）制大部分经营统（tǒng）筹、数据归集管理工作仍需由（yóu）各地国资监管部门承（chéng）担。

表 1 国（guó）资预（yù）算体系与公共预算体系（xì）的区别

	国资预（yù）算（suàn）	公共预算
法理基础	国有资产所有权及其（qí）派生出来的收益索取和支配权	国家公（gōng）共权力及其派生出来的对国民经济收入的分配权
预算目标	国有资（zī）本优化（huà）布（bù）局和结构调整，国（guó）有资产保（bǎo）值增值	维持财政收支可持续，提升社会的（de）福利水（shuǐ）平
收入来（lái）源	国有资本（běn）经营（yíng）性收益	财政税（shuì）收（shōu）
支出方向	国有企业（yè）增值	提供各类公共产品

4． 国资监管与（yǔ）企业（yè）管理边（biān）界混（hún）淆

当前地（dì）方国（guó）资（zī）监管部门作为当地政府组成部分，被同时赋予（yǔ）了国资监管和国有企业出资人职责，这在一定程（chéng）度上也导致了国（guó）资监管与（yǔ）国企（qǐ）管理边界混淆的问题。从（cóng）国（guó）资监管角度（dù）来看，地方国资监管部门突出的（de）是政（zhèng）府对国有企业的（de）规制职能，包括对国有企（qǐ）业日常经（jīng）营行（háng）为是否违反相关法律法规和国资管理条例进行监管，类似于 “一行两会”对于金融机构所行（háng）使的监管职责，其边界在于约束（shù）企业行为而不直（zhí）接（jiē）干预企业经营行为。从国企管理角度来看，地（dì）方（fāng）国资监管机构（gòu）需（xū）履（lǚ）行出（chū）资人职（zhí）责（zé），以股东身份（fèn）从公司治理层面（miàn）参与（yǔ）国有企业管理，这既（jì）包括单个企业层面的日常经营管理决策，同时也（yě）包括地方乃至（zhì）区（qū）域全局层面，对国有资本（běn）总体布局的优化（huà）调整与战略（luè）发展方向把（bǎ）控。基于现有地方国资监管机构的工（gōng）作职（zhí）能，之前部分地区提（tí）出的 “国资委（wěi）总体对（duì）标淡马锡”模式也（yě）存在一（yī）定的局限性，进（jìn）一步明晰地方国资监管与国企管理边界，需对目前地方国（guó）资国企监（jiān）管架构做系统性优化调整（zhěng）。

三、深圳市属国资国企改革的有益探索

深圳国资国企因特区而（ér）生，随特区成长，深圳（zhèn）国资国企所取得的（de）成就，不仅得益（yì）于城市带来的发展红利，也因国资（zī）在始终坚持服务大局、服务城市（shì）、服务产业（yè）、服（fú）务民生定位基（jī）础上（shàng），充分激发国有企业活力，在（zài）探索可持续（xù）公（gōng）共服务供给、国资参与战（zhàn）略（luè）性新兴产业方（fāng）式、国资监管与产权事（shì）务隔离（lí）、现代国有企（qǐ）业公司治（zhì）理等（děng）方面走（zǒu）在（zài）全国前列，在自（zì）身发展规模质效稳步（bù）提升的同时，为（wéi）城（chéng）市探（tàn）索出一条国有经济、民营经济优势互补、共同发展的 “国民共进”模（mó）式，为地方国资国（guó）企改革积累了（le）有益经验。

1． 探索（suǒ）围（wéi）绕民生保障（zhàng）开展（zhǎn）商业化（huà）运营

深（shēn）圳市（shì）地（dì）铁（tiě）集团（tuán）是 1998 年成立的国有独资公司，由（yóu）于地铁（tiě）建设运营的高投入、长（zhǎng）回报（bào）周期和城（chéng）市公共交通（tōng）基础设（shè）施本身公益属性，自 2004 年（nián）首条（tiáo）线路通车后，地铁集团始终处于亏损状（zhuàng）态，工（gōng）程建设资金长期需要政（zhèng）府支（zhī）持，对（duì）城市财政造成一定压力。2007 年，市国资委（wěi）开（kāi）始争取实施（shī） “地（dì）铁经营 + 物业发（fā）展”模式，通过地铁沿线及枢纽物业开发建设（shè）收益反哺城（chéng）市轨（guǐ）道交通建设运营（yíng）成本（běn），该模式（shì）将地铁规划建设与周边土地开发工作一并（bìng）划归深圳地铁集团（tuán）统筹推进，动态调整，既降低了政府住建、交通部门（mén）规（guī）划（huá）协调成本、提升城市集约开发（fā）强度，同（tóng）时也有利于地铁集团降（jiàng）低地铁建设成本，扩大企业收入来源（yuán）。深圳（zhèn）地铁（tiě）集团从深圳地铁（tiě）二期工程开始全面推进（jìn） “地铁经营（yíng） + 物业发展”模式，2010 年实现（xiàn）扭亏为（wéi）盈，并（bìng）在 2017 年成为全国首（shǒu）家在全（quán）成本核算方式下实现盈利的轨道交通运营企业，2020 年集团全年利润突破 100 亿（yì），相关经验也在东莞、杭州、福州等地（dì）推广。

2． 确立产业培育（yù）战略股东定位

深圳国（guó）资早期投身高新技术产业的失败案例，在一定程（chéng）度上表明以国资体制机制直接投身（shēn）高新（xīn）技术产业，难以（yǐ）适应其（qí）高资（zī）本投入、高（gāo）投资风险、高迭代频率（lǜ）的产业特（tè）征。但随着中（zhōng）美贸易摩擦衍生的 “卡脖子”技（jì）术（shù）封锁，由于基础研究高技术（shù）壁垒所反映出（chū）的投资规模大、投资周期长、前期回报（bào）低、投资风险（xiǎn）高等特征（zhēng），相较追逐短期收益的社（shè）会资本，国有（yǒu）资（zī）本在承担国家重大（dà）科技项目和建设共（gòng）性技术（shù）平台（tái）方（fāng）面应（yīng）发挥（huī）更（gèng）加重（chóng）要作用。在（zài）吸取前期（qī）经验的基础上，深（shēn）圳（zhèn）市国资委通过深圳市重大（dà）产业投资集团，作为全新的市级重大产业发展平（píng）台，立足推（tuī）动（dòng）深（shēn）圳市（shì）重大（dà）产业项（xiàng）目落地，聚焦（jiāo）战略（luè）性新兴产业培育（yù）壮大，落（luò）实（shí）国资 “管（guǎn）资（zī）本”实现方式，在确保项目顺利落地前提下，坚持（chí）轻重结合（hé）运营模式，对重大产业投资项目采取 “一事一议”形（xíng）式确定出资方式（shì）和持股比例，明确股东（dōng）定位（wèi），做开明的股东（dōng）、赋能的股东，探索了（le）国资相关（guān）产业资源整合重组（zǔ）、重要影响力战略基石股东、重大项目牵引相关（guān）业务（wù）合作（zuò），构建（jiàn）起涵盖 “全市重大（dà）产业项目前（qián）期遴选（xuǎn）—重大（dà）创（chuàng）新资源中试（shì）平台—重大引领（lǐng）性项（xiàng）目投资（zī）运营—重大项目（mù）投资落地激励”全链条体制机（jī）制，最大（dà）限度发（fā）挥国有资本 “杠杆作用”和 “乘数（shù）效（xiào）应”。

3． 构建内嵌股（gǔ）权平台的国资管理架构

深圳（zhèn）市投资控股有（yǒu）限公司前（qián）身（shēn）为深圳市投资管理有（yǒu）限公司，作为市（shì）国（guó）资委履行出资人职责的辅助平台，公司先后经历了（le）从国企改制退（tuì）出，到事业单位划转整合，再到转型创新发展阶段。深圳市国（guó）资委借鉴（jiàn）新加（jiā）坡政府对淡马锡及淡联企业 “放活管（guǎn）好”的成功经验，提出深投控在（zài）管理体制机制与公（gōng）司治（zhì）理、组织架（jià）构与选人用人、激励约束、下属企（qǐ）业管（guǎn）控等方面全面对标淡马锡，并逐（zhú）步将原（yuán）国资委部（bù）分出（chū）资人职（zhí）责（zé）下放至投控公司，依法自（zì）主（zhǔ）开展国有资（zī）本运作。同时，深（shēn）圳市国资委将另一（yī）个履行出资人职责的辅助（zhù）平台（tái）深圳市（shì）资本集团（tuán）有限公（gōng）司打造（zào）成为国有资本运营公司，作为深圳市国有资本存量提升的资源整合者（zhě）和价值创造者、国有资本增量布局（jú）的战略（luè）先导者，进一步发（fā）挥市属国（guó）资主动整合、前瞻布局、高效运营（yíng）、有序流转四大功能，立足国（guó）资（zī），助推多（duō）种所有制经济共同快速（sù）发展。此外，近年来（lái）深圳市国资委相继（jì）成立（lì）了食品物资集团（tuán）、特（tè）区建工集（jí）团、环境水（shuǐ）务集团等（děng）一批平台型产业集团（tuán），代替（tì）国（guó）资（zī）委行使相关公益（yì）类、实体型国有企业出资（zī）人职责，与国有资本投资公司、运营公司共同构建起（qǐ）功能鲜明、分工明确（què）、协调发展的新格局。

4． 探索市场化管（guǎn）理体制机制

深（shēn）圳（zhèn）市创新（xīn）投资（zī）集团有限公司 1999 年由深圳市政府出资并引导社会资本出资设立（lì），作为处于市场充分竞争创（chuàng）业投资行（háng）业（yè）的国有企业，市场化（huà）体制机制（zhì）成为（wéi）深（shēn）创投成功的关键（jiàn）要素。由于创业（yè）投资具有高风（fēng）险（xiǎn）、高收益、长周（zhōu）期特点，对资本消耗性相（xiàng）对（duì）较大，对经营灵（líng）活性要（yào）求较高，为补偿（cháng）可投资资本（běn），推动公司治理完善，深创投分别于 2001 年、2009 年、2010 年先后（hòu）三次增资扩股，引入了（le）深圳（zhèn）星河房地产（chǎn）公（gōng）司、上海大众公用事（shì）业集团、中兴通讯股份公司、福建（jiàn）七匹狼（láng）集（jí）团等多种经济成（chéng）分战略投资者（zhě），搭建（jiàn）了混合所有制的经营框架，提高了可投资（zī）能力（lì）和经营灵活性。同时，深创（chuàng）投对利润分（fèn）配权通过（guò）按劳分配和按股分（fèn）红（hóng）相（xiàng）结（jié）合（hé）方式，形成做强做优（yōu）做大（dà）的强（qiáng）大向心力。深（shēn）创投 1999 年（nián）成立（lì）之初，经当时市长（zhǎng）办公会（huì）及公司第一（yī）届董事会（huì）讨论通过（guò）公司员（yuán）工绩效工（gōng）资为利（lì）润总额的（de） 8% ( 2005 年实行三项制度（dù）改（gǎi）革时（shí），将绩（jì）效工（gōng）资（zī）修（xiū）改（gǎi）为净利润的 8% ) ; 2009 年由（yóu）深（shēn）圳市国资委批复同意，公司投资经理可以计提项目净收（shōu）益的 2% 作为项目绩效工资。2016 年深圳（zhèn）市国（guó）资委和其他各股东协调同意，深创投全员绩效（xiào）工资（zī）从税后净利（lì）润 8% 提高到 10% ; 投资经理项目奖励从项目净收益的 2% 提高（gāo）到（dào） 4% ，同时将（jiāng）项目亏损（sǔn）罚金从实际损失的（de） 1% 提高到 2% ; 团队需承担项目投资额（é） 1% 强制跟投。对社（shè）会化募资给予 0. 5% 奖励（lì），对大型（xíng）金融机构出资奖（jiǎng）励存在折（shé）扣，政（zhèng）府（fǔ）引导基（jī）金出资（zī）不享受募资（zī）奖（jiǎng）励，用（yòng）制度强化代理（lǐ）人（rén）和委（wěi）托人共同体意识。此外，深创投采用阳（yáng）光（guāng）民主的经营（yíng）决（jué）策机制，培养员工队伍（wǔ） “主人（rén）翁”精神（shén），激（jī）发劳动者工作热情和（hé）创（chuàng）造（zào）力（lì）。深创投的投资项目必须经由投资决（jué）策委员会论证评（píng）审，参会委员（yuán）均（jun1）采取“一人一票（piào）”方式独立投票，即使（shǐ）是董事长、总裁也不（bú）例外。参加会议 2 /3 以上投资委（wěi）员（yuán）同意且没有（yǒu）被外部（bù）专（zhuān）家委员（yuán）否决的项目（mù）方可进行投资。投资决策委员会主任、副主任有一票否（fǒu）决（jué）权。全体员（yuán）工（gōng）均可参加项目（mù）评审会，在会（huì）议上可畅所欲言地发表自己对项目（mù）的（de）观点和看法（fǎ）。

四（sì）、下一阶（jiē）段地方国（guó）资（zī）国企改革（gé）的路径优化（huà）

结合深圳国资国企改革（gé）探索（suǒ）的前期经验，立（lì）足国资国企改革 “分（fèn）类改革、管好资本”的时代主题，下（xià）一阶段地（dì）方国资（zī）国企改革（gé）的关（guān）键，是找准国资监管机构的定位，进一步强化国资通过 “管（guǎn）资本（běn）”方式，分层分（fèn）类构建起保（bǎo）障社会民生、支撑国家战略和服务实体（tǐ）经济能力，让非经营性国（guó）企更加高效可持续运转，让经营性国企与外（wài）资（zī）、民资（zī）更加平等竞争。

1． 支持公益（yì）型国企探索综（zōng）合化经（jīng）营模（mó）式

推动具有商（shāng）业应用场景的（de）公益型企业向产业（yè）投（tóu）资（zī）集团转型，搭建集公益性主业、产业（yè）投融资和资管（guǎn）运（yùn）营于一体的综合性（xìng）产业投（tóu）资集（jí）团架构，构建 “多主体”及多个协（xié）同推进、互为支撑的（de）业务（wù）主体。创新产融结合模（mó）式，实现以融促产、以产带融。探索拓展 “上市公司 + ”模式（shì），根据（jù）集团所（suǒ）处行业（yè）特征及（jí）自（zì）身发展需要统筹归集集（jí）团内部（bù）乃至（zhì）系统（tǒng）内部业务资源，按照（zhào）产业链环节或业务区域范围（wéi）等维度（dù）构建多个优势（shì）互补的（de）业务主体。将集团内（nèi）部具（jù）有商业化前景的资（zī）源进行（háng）整合，通过发债、上市等方（fāng）式对接多层（céng）次资本市场，为集（jí）团（tuán）导入社会资金（jīn）支持。通过 GP、双 GP、有条（tiáo）件委托外部 GP 等多种方式设（shè）立产业基金，围绕上下游产业链及（jí）新兴（xìng）战略业（yè）务领域寻找投资机会，开展市场化投资、并购、资源整合。有条件的企（qǐ）业可设立（lì） CVC 基金，以自有资金围绕（rào）企业战略开展风（fēng）险投资，创造利润收（shōu）入新增长点。

2． 明确地（dì）方国资产（chǎn）业服务和创新培育定（dìng）位

立足地方国资自（zì）身（shēn）特征（zhēng）优势和（hé）监（jiān）管要求，明确其在战略性新兴产业（yè）发展中（zhōng）服务产业和培（péi）育创新的定位。进一步提升国有（yǒu）企业宏观（guān）经济研究、产业研究、公司研究水平，强化（huà）市场（chǎng）情报的收集和分析处理能力，加强与内外部企业信息交（jiāo）流共享，扩大市场触（chù）角（jiǎo），对接重大产业资源。瞄准城（chéng）市战略性新兴产业（yè）重点发展领域、产业（yè）链（liàn）关键（jiàn）环节，重（chóng）点挖掘储备一批（pī）对城市产（chǎn）业发展战略意（yì）义重大（dà）、市场（chǎng）前景广阔的优质产业项目资源（yuán）。加（jiā）快构（gòu）建规（guī）范化（huà）与（yǔ）个性（xìng）化相结合的引（yǐn）进产业项目工作机制，以 “择需（xū）、择重、择优”为原则，优化创新产业（yè）项（xiàng）目遴选与引进方式方法（fǎ），联合国际一流第（dì）三方专业机构对产（chǎn）业项目开展（zhǎn）一对（duì）一、点对（duì）点的（de）可行性研究评估，确保城市重点产业（yè）项目各项（xiàng）工（gōng）作精（jīng）准高效、合理规范。对（duì）接市场（chǎng）化技术（shù）转移机（jī）构、专利服（fú）务机构，打（dǎ）通相（xiàng）关重大源头基础（chǔ）创新项目（mù）引进与（yǔ）重大技术转化通（tōng）道。

3． 进一（yī）步完（wán）善优化三层（céng）国资管（guǎn）理体系

通过组建国（guó）有资本投（tóu）资公司、运营公司和大型产（chǎn）业控股（gǔ）集团（tuán）的（de）方式，将当（dāng）前地（dì）方国资委 “一（yī）身（shēn）两任（rèn）”的国资监管和国企管（guǎn）理体制向地方国资委、地方国资管理平（píng）台 “两身两任”转变。将（jiāng）履行统一（yī）监管者职能的国资委（wěi）和行使直接出资（zī）人权利的国有资本投资运营公司、大型产业（yè）集团的功（gōng）能进行（háng）剥离，构架起（qǐ） “监（jiān）管层—出（chū）资（zī）层—运营层”的三层国资管理体系（xì），并进一步明确政府、出（chū）资人平台和国有企业的（de）责任分工。监管层即剥离了国有（yǒu）企业出资人职责的地方国资监管部门，主要负（fù）责日（rì）常国资运行监管（guǎn）和国有资（zī）本经营预算编制，与经营性国（guó）有企业不（bú）存（cún）在（zài）直接股权关系（xì）。出资层即新设或改制（zhì）的国有独（dú）资国有资（zī）本投（tóu）资公司、运营公司和（hé）大型产业控（kòng）股集（jí）团，作（zuò）为经（jīng）营性（xìng）国有企业的纯粹持（chí）股平台，以股权关系（xì）为纽带，代替（tì）国资委行使出资人职责，主要（yào）负责国有资本优化（huà）布（bù）局（jú）和结（jié）构调整，把控所属国有企业战略发（fā）展方向。运营层即（jí）从事日常生产经（jīng）营的国有企业，由出资人（rén）平台根据所处行特性与（yǔ）企（qǐ）业发展阶段，采取分类（lèi）授权（quán）、分类管控（kòng）形式。

表 2 国资（zī）三（sān）层管理架（jià）构主要（yào）职能

层级	机构/类（lèi）型	主要职能
监管（guǎn）层	国资监管部门	规划统计、预算（suàn）与（yǔ）行为监管
出资层（céng）	国有资本投资公（gōng）司、国有资本运（yùn）营公（gōng）司（sī）、大型产业（yè）控（kòng）股（gǔ）集团	股权管（guǎn）理、国资优化布局、资本运作
经营层	国有（yǒu）出资（zī）经营性（xìng）实（shí）体（tǐ）企（qǐ）业	投资、利（lì）润、成本单元

4． 强化国资（zī）监管部门战略布局与预算统筹职能（néng）

在将出资人职责逐（zhú）步让渡（dù）于国资出资人平台（tái）的趋势下，国资监管部门需要（yào）围绕如何更好行使国资总体监管职能（néng），进一步完善和（hé）优（yōu）化（huà）国资发展战（zhàn）略方（fāng）向（xiàng）把控（kòng）和预算统筹编制（zhì）等政府（fǔ）性职能。地（dì）方国资监管部门应进一步强化国资布局规（guī）划的导（dǎo）向作用，推动（dòng）国（guó）有资本更多（duō）投向关系国（guó）计民生（shēng）的（de）关键领域和（hé）重点（diǎn）环节（jiē），保障社会经济安（ān）全平（píng）稳运行。但国资监管部（bù）门对于国有企业（yè）的（de）引导（dǎo）方式（shì）不应是直（zhí）接对于企业经济范围和经（jīng）营行为的决策（cè），而是通过市场（chǎng）选择机制推动国（guó）有企业立足国民经济（jì）健康发（fā）展，围（wéi）绕发展基础优势，寻求（qiú）国有资本保值增（zēng）值和健康发展的自主行为。同（tóng）时，建议国家建（jiàn）立（lì）起独立于（yú）公共预（yù）算之外的国有资本经（jīng）营预算，由国资委建立独立账本（běn），全面掌（zhǎng）握经营性国有（yǒu）资本收支及（jí）资产负债情况，分层（céng）分类合理设定（dìng）国（guó）资（zī）预算调入一般公共预（yù）算比（bǐ）例，淡（dàn）化处理国企与财（cái）政的（de）资（zī）金联系，充分调动企（qǐ）业的主动（dòng）性和积极性（xìng），确保国有资（zī）本在更宽（kuān）松友好的（de）市（shì）场环境中实现保值增值。

5． 构建现代公司法人制度

通过混合所有制改（gǎi）革（gé）、市场（chǎng）化选人用（yòng）人、激（jī）励约束改（gǎi）革，从企（qǐ）业的股权结构和公司治理结构两（liǎng）个层面规范现（xiàn）代公司法人制度。党组（zǔ）织在（zài）国企选人用（yòng）人中的作用向确定标准、规范程序、参与考（kǎo）察（chá）、推荐人选等方面侧重。充分发挥国有资本投资运营公司和大型产（chǎn）业（yè）控股集团的（de）出资人代表作用，通过控股（gǔ）股东地位控制（zhì）经营性实体企业董事会（huì），严格按照公（gōng）司章程（chéng）所（suǒ）规定的股东权利（lì），按照（zhào）法定程序向企业推（tuī）荐董事，参与高管人（rén）员（yuán）选（xuǎn）聘（pìn）。在独（dú）资（zī）、控股国（guó）企探（tàn）索全面推行建（jiàn）立外部董事占多（duō）数（shù）的董事会，在相对控股、参股国企探索更加（jiā）市场化的（de） “国企民营”运（yùn）作模式，对营（yíng）利性（xìng）国企（qǐ）高管（guǎn）实行市（shì）场化选聘和市场（chǎng）化薪（xīn）酬激励制（zhì）度（dù），提（tí）升岗位吸引力和（hé）竞争力，吸引更多高水平企业家加入国资队伍。