经过（guò）对京津沪渝川湘鄂（è）陕皖粤等 10 省市的调研（yán）及与有（yǒu）关部门的交流，我们发现，虽（suī）然大多数省市（shì）已（yǐ）陆续出台地方国资国企改革方（fāng）案，但由于（yú）国资国（guó）企改（gǎi）革（gé）顶层设计相关方（fāng）案尚未出台（tái），地方在深化国（guó）资国（guó）企（qǐ）改革的实践中，存（cún）在怕踩红线、等待（dài）政策现象，改革进展缓慢。我们认为，鉴于中央（yāng）与地方国有（yǒu）资产存（cún）在巨大差异，管理体制也（yě）不同，不宜搞（gǎo）“中央模式，地方参照”，将复杂问题简单化（huà）。必须更加关注地方实际情况，理解地方的困惑、困难和（hé）期待（dài），重视发（fā）挥地方的积极性（xìng），在中央（yāng）划清红线后（hòu），鼓（gǔ）励地方因地（dì）制宜探索国资管（guǎn）理新模式，将强调顶层（céng）设计指引（yǐn）作用的（de）“拉动式”改革和重视地（dì）方探索、容（róng）许（xǔ）试错的“推动式”改革相结合，激发地方改革活力，为（wéi）全（quán）国改（gǎi）革提供经验（yàn）借（jiè）鉴。

中央与（yǔ）地方（fāng）国有资产（chǎn）有较大差异

       中央和地方国有资产在（zài）结构（gòu）、质量、功能上（shàng）有很大差（chà）异（yì），地方之间（jiān）的差异也不少（shǎo）。

      （一（yī））中（zhōng）央（yāng）和地方国有资产结构与（yǔ）功能不一样

      中央国有资产（chǎn）主要分布在（zài）关（guān）系（xì）国民（mín）经济命脉和国家安全领域，包括能源、基础原材料、邮政（zhèng）通信与交（jiāo）通运输、军工和金融等行业。地（dì）方国资较中央国（guó）资分布更为广泛，但（dàn）以基（jī）础设（shè）施和公（gōng）共（gòng）服务等（děng）领（lǐng）域为主。其中（zhōng），省级国资主要分布在地方基础设施、能源资源、装备（bèi）、交（jiāo）通（tōng）航运等行业，市（shì）级国资（zī）主要分布（bù）在供水、供（gòng）气（qì）、供热、公共交通和公共设施等行业和领域。如四川 70%的省属国有资产集中在四川发展（zhǎn）控（kòng）股公司，湖北（běi） 78%的（de）省属国有资产集中在（zài） 6 家政策性投融（róng）资平台；武汉市近 80%国有资（zī）产集（jí）中在基（jī）础设施和公（gōng）共服（fú）务领域。

      中央（yāng）与地方的国有（yǒu）资本（běn）经（jīng）营收入的行业分布（bù）也（yě）反映了两者在（zài）结构上的不同。中央国有资本经（jīng）营（yíng）收入主要来自（zì）烟草、石（shí）油石化、电力、电信（xìn）、煤炭等行（háng）业企业，而地方国有资本经营收入主要来自投资（zī）服务（wù）、机械（xiè）、煤炭、电（diàn）力、贸（mào）易和房地产等行业企业。

       中央和地方国有资产的功能也不一样。中（zhōng）央国有资本的主要功能是保障（zhàng）国家安（ān）全和实（shí）现（xiàn）战略目（mù）标，控（kòng）制关系国民（mín）经济命脉的（de）重要行业和关键（jiàn）领域、体现国（guó）有资本（běn）收益全民共享等。而（ér）地方（fāng）国（guó）有资（zī）本（běn）功能更重要的（de）是为地方提供公共（gòng）服（fú）务以及发展重点产（chǎn）业促（cù）进地方经济发展。

       此（cǐ）外，各地国有资产（chǎn）规模大小不一、相差较大。江（jiāng）苏、上海、广（guǎng）东（dōng）、北京等地的国有资产总额（é）均（jun1）超（chāo）过 3 万亿（yì）元，而西藏、青海（hǎi）、宁夏等省区的国（guó）有资产（chǎn）总额（é）不到（dào） 4 千亿元。

      （二）中央（yāng）和地方国有资产质量（liàng）不（bú）一样

       中央和（hé）地（dì）方国有资产不仅在规模和结构上差异较大（dà），两者质量上（shàng）也有很大差异（yì）。地（dì）方国（guó）有资（zī）产质量（liàng）更（gèng）低、经（jīng）营效率更差、困难更多。

 根据 2013 年全国财政预算草（cǎo）案报告，2013 年地方国资预算编制和提交人大（dà）审议的范围继续扩大，但国资预算收入增速（sù）大幅降低，显示（shì）地（dì）方（fāng）国资预期经营收益并（bìng）不乐观。根据财政部《2013年国有（yǒu）企业财务决算报（bào）告》统（tǒng）计数据，地方国有（yǒu）资产共计 55．5万亿元，略高于中央的 48．6 万亿（yì）元；地方国企所有者权益（20．4万亿元）也高（gāo）于中央（16．6 万亿（yì）元）。但（dàn）中央国企创造（zào）的（de）净利润为（wéi） 1．2 万亿元，约为地方净利润的 2 倍（bèi）。这说明（míng）地方国（guó）企在收益（yì）水平和盈利（lì）能（néng）力上（shàng）远不如中央国企。此外，中央总资产周转与（yǔ）净资产周（zhōu）转均（jun1）优（yōu）于地（dì）方，说明中央国有资本经营效率更高；中央国（guó）有资产收（shōu）益率超（chāo）过地方 2 倍，说明中央国有资产利用率较地方高出许多，较地方资产利（lì）用情况要好。

 中（zhōng）央国有资本收入中利润收入高达 98%，地方则仅为 38%；地（dì）方国有资本（běn）收（shōu）入中股利股息（19%）、产（chǎn）权转让（ràng）（19%）等非（fēi）经常性损（sǔn）益所占比重与经营性收入接近。这说明（míng）地方国有资本的保值增值率及资产回报较中央国有资本要低。

      而地方之间国有企业资产质量也不尽相同，各（gè）地国有企业（yè）在收益（yì）水平、盈利能力（lì）上存在明显差异。京津沪川渝湘鄂（è）陕粤（yuè）琼青（qīng）新等12省市国有企业销售利（lì）润率平均为6．51%，标准差为2．19，波动较大；12 省市国有（yǒu）企业净资产收益率平均为 4．63%，标准（zhǔn）差（chà）为 1．68，地方性差异同样不小。差异背后（hòu）折射（shè）出各地（dì）国（guó）资在行（háng）业结构（gòu）和资（zī）源禀（bǐng）赋等方（fāng）面存有差异。

      （三）中央和（hé）地方国有（yǒu）资产管理（lǐ）体制（zhì）不同

       中央国有资产按企业归口管理部门分四大（dà）类：国资委履（lǚ）行113 家中央（yāng）工（gōng）商类企业出（chū）资人代（dài）表职责；中央汇金投（tóu）资有（yǒu）限责任（rèn）公司（sī）履行 18 家大型（xíng）金融企业出（chū）资人代表职责；财政部监（jiān）管中（zhōng）国铁路总公（gōng）司、中国邮政集团公司、中国（guó）烟草（cǎo）总公司、中国出版（bǎn）集团公司和中国对（duì）外文化（huà）集团公司；此（cǐ）外，94 个中（zhōng）央部门还拥（yōng）有（yǒu）9988 户（hù）国有企业。整体（tǐ）而言，中央国（guó）有资本的管理权力主要集中在主管（guǎn）部（bù）门，中央政府在调整国有资（zī）本布局上的协调较少。而地（dì）方国（guó）资管理机构（gòu）独立性相对要小，受地方政府影响较大；地方政府在主动调整国有资本布（bù）局（jú）上比较积极、协调较多，如将国有资产（chǎn）大量注入（rù）地方融资平台用（yòng）于地（dì）方基础设施建（jiàn）设（shè）、服务民（mín）生；或设（shè）立政策性基金引导资本投向发（fā）展地方重点行业等，如湖南（nán）设立文化旅游产业引导基金、四川成（chéng）立产业投资（zī）基金等。

       此外，由于各地（dì）市（shì）场经（jīng）济发（fā）展程（chéng）度（dù）不同，国（guó）有资本规模（mó）、结构与（yǔ）分布不同（tóng），国有企业类型及政府（fǔ）管（guǎn）理（lǐ）特（tè）点不（bú）同，地方与中央以（yǐ）及地方（fāng）与地方之间在国有资产管理体制模式方面（miàn）均存在差异（yì）。在大（dà）多（duō）数省市逐步实行国有资（zī）本统一监管的（de）同时，也存在一些差异化做法，如上海市国资委对履行（háng）出资人职责的国有资本采取“直接监（jiān）管为主（zhǔ）、委（wěi）托监管为辅（fǔ）”的方式（shì）；湖南采取了（le）分（fèn）散监管模（mó）式，由国资委、财政厅、经信（xìn）委和各厅局分别履行不同性质国有资（zī）本出资人职责；成都由金融办履行金融（róng）国（guó）资出资人（rén）职责（zé）等。这也体现了地方从实际（jì）出发，探（tàn）索各具特色的地（dì）方国资管理模式。

（四）中央和地方国有资（zī）产管理体制改革任务（wù）不同

       中（zhōng）央和地方国有（yǒu）资产在（zài）规模、结（jié）构、质量（liàng）、功能和定位上不同，且管（guǎn）理体制（zhì）存（cún）在较大差异，中央与地方国有资产管理体制改革任务也存在较多不同。

       中央经（jīng）营（yíng）性（xìng）国有资本主要是简政放权、增强活力，在更好体现收（shōu）益全民共享和参与国际竞争等方（fāng）面发挥作用；中央（yāng）政策性（xìng）国（guó）有资（zī）本主要是提升经营效率、增强（qiáng）盈利性，减少由国家补贴的非必要亏损，发挥在执行国家政策（cè）、实现政府意图等方面的作用（yòng）。地方国有资本主要集中于（yú）公（gōng）共服务领域，更加侧重于地方投融资平（píng）台的（de）改革与转型及提（tí）升公（gōng）共服务（wù）效率；占少（shǎo）量比重的经营性国有（yǒu）资本需（xū）要（yào）进行（háng）管理体制和（hé）经营机制等方面的改革。

       地方做了大（dà）量探（tàn）索（suǒ），存在很多困惑，普遍在等（děng）待和观望基于对（duì） 10 省市的调研（yán），结合对更多省（shěng）市已出台的国企（qǐ）改革方案的分（fèn）析，我们发（fā）现，各地（dì）在深化国有企业改革的指导（dǎo）思想上均与中央保持（chí）高（gāo）度（dù）一致，基本上均以十（shí）八届三中全会决定为（wéi）指导，在完（wán）善国资管（guǎn）理体（tǐ）制、发展混合所有制（zhì）经济、完善现代企业制度、国企功能界（jiè）定与分（fèn）类等方面展开。如（rú）多地均提出提（tí）高国（guó）有资产证（zhèng）券化率，均给出明确的比例指标，均提出要解（jiě）决国有企（qǐ）业历史遗（yí）留问题这一普遍性问题。此外，多（duō）地均提（tí）出（chū）将国（guó）有（yǒu）资（zī）本集中到关键领域，虽然各（gè）地对关键领域定义各有差（chà）别，但北（běi）京、上海、江西、甘肃、江（jiāng）苏、重庆、四川、青海等（děng）省市（shì）均将国有（yǒu）资本集中在关键领域的目标设定在“80%”上。此外，虽然（rán）还缺乏统一和明（míng）确的分（fèn）类标准，但各地都强调国有企业分类（lèi）分层管理（lǐ）。但更多的是，鉴于中央和地方、地方和地方（fāng）之间在国（guó）有（yǒu）资（zī）本结构、功能分布等方（fāng）面（miàn）有显（xiǎn）著差异，地方改革在自行理解（jiě）和探索一些原则和方向时，难免会困惑，只能（néng）观望等（děng）待。一些（xiē）代表性问题如（rú）下：

1．国有资产监（jiān）管机构如（rú）何转换职（zhí）能问题。完善国资管理体制的关键任务是（shì）国资监（jiān）管（guǎn）机构（gòu）转换职能，从行（háng）政化管理方式转向（xiàng）以市（shì）场化管理方式为主（zhǔ）。但如（rú）何（hé）实现国资（zī）监管机构的职（zhí）能转换，各（gè）地（dì）认识（shí）不一（yī）、差异较大。有的地方提出要（yào）继（jì）续加强国资委工作和（hé）职（zhí）能；而（ér）有的地方（fāng），如上海国资委（wěi）则计划简政放权，将部（bù）分权（quán）力归还企业。

2．各地均提（tí）出组建国有（yǒu）资（zī）本投资运营公司，但（dàn）普遍缺乏系（xì）统性（xìng）设计。症结在（zài）于国资管理体制架构（gòu）设计不明确，地方对如何明确国资（zī）委在新（xīn）的国资管理体制（zhì）中的地位及其（qí）与国有资本投（tóu）资运营公司的（de）关系，存在一定（dìng）的畏难和观望情绪。

3．由于很大比例的（de）地方国（guó）有资产沉淀在地方投融资平台（tái），地方投（tóu）融资（zī）平台管理体制改革应是地方国资国（guó）企改革的（de）重点任务；但中央国资国（guó）企（qǐ）改革（gé）基（jī）本没有这方面的（de）问题和任务。这（zhè）使得（dé）地方在此领域难以参照中（zhōng）央国资国企改革方案。

4．将（jiāng）竞争性国有企业发展成为（wéi）混合所有制（zhì）企业是地方改革的主流思路。但是（shì）对能（néng）否混合、如何混合及非（fēi）国有资本（běn）能（néng）否控股等关（guān）键（jiàn）问题，普遍（biàn）缺乏答（dá）案或标准。实际上（shàng），由于地方国资大多集中（zhōng）于基础（chǔ）设施和（hé）公共服务领域，承担许多非市场化经营的（de）政府（fǔ）责任和社（shè）会责任，很（hěn）难吸引以盈利为（wéi）主要目标的私人资本。此外，各地均鼓励混（hún）合所有制企业员（yuán）工持股，但是难以明确员工持股中的“员工”范（fàn）围界定、持（chí）股（gǔ）比例及方式（shì）。如何既实施有效激励、保（bǎo）障员工（gōng）权益又保（bǎo）证国有资产不流（liú）失？普遍（biàn）缺（quē）乏有效方法（fǎ）。

鼓励地方因地制宜探（tàn）索国（guó）资管理模式

       由于中央（yāng）国有资产主要是经营（yíng）性的，而地方国（guó）有资产更多是（shì）公益性（xìng）的，基本属性的（de）差异要求两者采取（qǔ）不（bú）同管理（lǐ）体（tǐ）制和（hé）管（guǎn）理（lǐ）模式。因此，既不（bú）应搞“中（zhōng）央（yāng）国（guó）资改革方案，地方参照执行”，更无必（bì）要（yào）要求地（dì）方坐等中央方案。我们建议在（zài）不触犯红线的前提（tí）下，要鼓励地方因地制宜、先行先试，探索国资管（guǎn）理新（xīn）模式。这既可（kě）尽早释（shì）放改革红利，还（hái）可为丰富、完善中央的顶层设计提供实践案例和（hé）探索经验。特别是在中央没有或（huò）者难以（yǐ）明确（què）统（tǒng）一标准和指引的领域，允许地方先（xiān）行先试、鼓励探索。全面深化改（gǎi）革不可能一蹴而（ér）就，需要（yào）加强中央和地方的互动（dòng），形成“探索—调整—定向—前进”的闭（bì）环系统，地（dì）方依（yī）据（jù）中央精神“摸石头过河”，获取经验教（jiāo）训，反馈推动中央（yāng）总结经验并优化顶层设计的具体方案，再进一步推动地（dì）方深入改革、持续改进。

      （一）中央要明确（què）划清红线

       在新一轮深化国有企业改革中，不（bú）出（chū）现国有资产流失是底线，严禁国有企业内部分肥、暗箱（xiāng）操作（zuò）和（hé）搞利益输（shū）送是基（jī）本（běn）要求。应设置改革红（hóng）线以防范（fàn）出现上述问题（tí）。如明确“实现国有资产（chǎn）的真实市场（chǎng）价（jià）值是国有（yǒu）企业混合所有制改革的基本目标”，要求按照公开、公（gōng）正、公平、透明原则，利用开放式的（de）市场（chǎng）化竞争机（jī）制，严格（gé）按（àn）照（zhào）国（guó）家国有资产定价、评（píng）估和交易的细则（zé）和程序操（cāo）作，保证（zhèng）充分（fèn）、完（wán）整、全面、及时的信息披露（lù），明确违规操作的处罚规（guī）则等。应（yīng）要求国资监管机（jī）构对此（cǐ）加（jiā）强（qiáng）过程控制和事中监（jiān）督。因为如果过分依赖事后惩处，一（yī）方面可（kě）能已经造成不必要的损失，另一方面（miàn）可能对模（mó）糊地带如处理不当或者当年（nián）的（de）“摸石（shí）头（tóu）”行为导致事后的违（wéi）法认定等，会极大影响改革积极（jí）性。

       其次，中央需要明确不允许（xǔ）改革倒（dǎo）退。如（rú）明确国资监管（guǎn）机（jī）构应加快职能转（zhuǎn）变（biàn），从“管企业”转向“管资本”、从偏重于行政化（huà）管理（lǐ）方式转向以市场化管理方式为主；再如，不允许（xǔ）在解决国有企业（yè）员工身份等（děng）历史遗（yí）留问题时出现回潮，停止国（guó）有企业员工身份（fèn）置换“买（mǎi）而（ér）不断（duàn）”的做法（fǎ），否则既不堪重负，也不（bú）符合改革方向（xiàng）。

     （二）要建（jiàn）立、完（wán）善改革容（róng）错纠错机（jī）制

       在全面深化改（gǎi）革的进程中，顶层（céng）设计需要明确边界，既（jì）要确保（bǎo）国（guó）资（zī）安全，也要激发改革动力，帮（bāng）助改革者克服畏难（nán）情绪。因此，中央在划清红线的同（tóng）时，还应进（jìn）一步建立、完善容错纠错机制，用容（róng）错机制鼓（gǔ）励改革，用纠错机制（zhì）降低试（shì）错（cuò）成（chéng）本（běn）。如明确要（yào）求各地制定清（qīng）晰可行的（de）国资国企改革试（shì）点程（chéng）序，通过评估后予以公布。对试点结果及时进行评（píng）估，总结经验教训（xùn），不（bú）断完善相关制（zhì）度（dù）。凡是符合（hé）程序的改革实践即使（shǐ）出（chū）现问题，建议（yì）给予免责。以鼓（gǔ）励（lì）改革（gé）积极性（xìng）、保（bǎo）护改革（gé）者，使改革者勇于担当、敢于尝试、不惮（dàn）于承担风险，减少出现因畏惧风险而裹足不前的现象。

      （三）鼓励地方在国有（yǒu）资本管理体制上因地制宜开展创新

       考虑到各（gè）地经济发展的不平衡，各地国（guó）有企业发展的（de）主要矛盾不同，中央在划（huá）清红（hóng）线（xiàn）和建立容（róng）错纠（jiū）错（cuò）机制后，可以放手鼓（gǔ）励地方在国（guó）有资（zī）本管理（lǐ）体制（zhì）改革上（shàng）因地制宜（yí）开展创新。

如可以允许地（dì）方的（de）国有资本（běn）管理体系（xì）设计和管理模式相（xiàng）对灵活，可以根据本地区国有企业的数（shù）量及国有资（zī）产（chǎn）的规模、结构、行业分布统筹考虑，不一定完全（quán）照搬中央模式。

       其次（cì），要允许各地（dì）根据（jù）发展需要，确定各（gè）自（zì）工作重点。如中央层（céng）面的（de）改革重点（diǎn）可能是国资委的职能转变和国有资（zī）本投（tóu）资运营公司的试（shì）点，而（ér）地方层（céng）面的（de）改革重点可能是（shì）地方投融资平台管理（lǐ）体制（zhì）的改革。在（zài）地（dì）方（fāng）层面，东（dōng）部地区国有企业的市（shì）场化程（chéng）度比较高，发展混合所有（yǒu）制经济（jì）的条件更充分；而东北（běi）老（lǎo）工业基地，解决国有企业历史（shǐ）遗留问题可（kě）能是当前（qián）一段时期的工作重点。

        最后（hòu），要（yào）避（bì）免地方（fāng）互相照搬照抄国有企业改革（gé）方案，要（yào）强调改革实（shí）效和时效。各（gè）地应（yīng）根据地方实际情（qíng）况和经（jīng）济（jì）社会发（fā）展阶（jiē）段，因地制宜、有（yǒu）的放矢制订改革（gé）方案和实施细则；鼓励地方在深化国有企业改革中，针对真实问（wèn）题、解决（jué）实际问（wèn）题，促（cù）进（jìn）地方国有经济发展。