体制机制改革是国有资本的活水之源。国资监管体（tǐ）制改革总体（tǐ）经历了（le）分行业（yè）管理与（yǔ）收放权交替、管人（rén）管事管资产相结合、管资本三个阶段。本文以“山西模式”为例（lì），对本轮以（yǐ）“管资（zī）本”为主的国有资本（běn）授权经营体制改革（gé）进行深（shēn）入研究分析，以期为（wéi）地方“两类公（gōng）司（sī）”改（gǎi）革试点提供可参（cān）考、可借鉴、可实施的模式和思路。

       2017年，山西省启动新（xīn）一（yī）轮国（guó）资（zī）国企（qǐ）改革，筹建成立山西省国有资本投资（zī）运营（yíng）有限公司，省国资委将所持（chí）原22家省属国企股权全部一次性注入（rù）。截（jié）至2021年10月末，公（gōng）司（sī）资（zī）产总额超过3.5万亿元，持有整合重（chóng）组后的18家省属国企（以下统（tǒng）称（chēng）“出资（zī）企（qǐ）业”）股权，间接参控股29家上市公（gōng）司，拥有7家直属工（gōng）具类公司。

一（yī）、山西省国（guó）资运营（yíng）模式分析

（一）授权体制改革分析

       山西省在全国率先构建国资监管“品字架构”。省（shěng）两类公（gōng）司（sī）成立（lì）以来总体经（jīng）历了两（liǎng）个阶段：

       第一阶段，2017年11月至2020年3月。省国资委（wěi）对山西省国有资本投资运营有限公司进行部分（fèn）授权（quán），明确（què）了10项授权放权（quán）事项。其中，7项授权是针对两（liǎng）类（lèi）公司自身运营管（guǎn）理（lǐ）层面（miàn）事项，3项授（shòu）权是针对（duì）出资（zī）企业层面事项（xiàng），授权两（liǎng）类（lèi）公司决定（dìng）出资企（qǐ）业的投资计划、发（fā）行公司（sī）债券、重大融资、担保事项（xiàng）。

       第二阶段，2020年3月至今。“山（shān）西省国有（yǒu）资本投资运营有限公司（sī）”更名为“山（shān）西省国有资本运营（yíng）有（yǒu）限公司”（以下简称（chēng）“省国（guó）资（zī）运营公司”），进一（yī）步（bù）深化改革形成“分（fèn）级授（shòu）权、厘清职责（zé）、品字架构”的山西特色（sè）国资监管（guǎn）新体制。省国资委作为国有（yǒu）资本所有（yǒu）权代（dài）表（biǎo），专司监（jiān）管；省国资运营公司履行出（chū）资人（rén）管资本职责（zé），依法开展（zhǎn）国（guó）有（yǒu）资本（běn）市（shì）场化运营，做（zuò）好（hǎo）国有资本“进（jìn）退流转保”，二者就授权范围内明确的（de）事项（xiàng）各（gè）自对省委（wěi）省（shěng）政府负（fù）责，具体如下图1所示（shì）。

（二）管控（kòng）机（jī）制改革（gé）分析

省国资运营公（gōng）司（sī）改（gǎi）变传统“管（guǎn）企业”的行权履职（zhí）方式（shì），构建（jiàn）“管资本”的运营管控模式（shì）。

从行权机制（zhì）来看。省国资运营公（gōng）司管控（kòng）机制深（shēn）化改革（gé）的目标是（shì）做出资企（qǐ）业的“积极股东”，逐步建立健全股（gǔ）东（dōng）代（dài）表及委派董（dǒng）监事机制（zhì）实现对出资企业的管控（kòng）。省国资运营公司以资本（běn）为纽带，以产权为基础，通过法人治理结构（gòu）履行出资人职（zhí）责（zé），推进出资企业尽快建立（lì）起规范完善的（de）股东会、董事会制度，运（yùn）用股东会表（biǎo）决、按照持股比例委派董事等方式行（háng）使国有股东（dōng）权（quán）利，维护国有股东利益。

从管控模式（shì）来看。目前（qián），省国资（zī）运营公司（sī）采用战略管控和财务（wù）管控相结合，重点关注出资企业优化国资布局提（tí）升产（chǎn）业竞争（zhēng）力的战略（luè）目标，以及以（yǐ）“两额五率”为（wéi）核（hé）心的效益目标，包括利润总额、经济（jì）增加值、全员劳动生产率、研（yán）发投入增长率、“六新”收入增长率、资产证券（quàn）化率、资产（chǎn）负债率（lǜ）。省国资运营公司制定出资人（rén）职责指（zhǐ）引，建（jiàn）立授权放权清单和投资项目负面（miàn）清单，通过（guò）清单（dān）式管理、专业化服（fú）务，引导企业聚焦主责主业，聚焦提质增效，加快（kuài）提升对（duì）出资企业（yè）的前瞻指引（yǐn）力、战略管控力。

（三）运（yùn）营（yíng）效果分析（xī）

       山（shān）西省作为典型的资源型经济省份，首创（chuàng）性地构建了（le）国资（zī）监管“品（pǐn）字（zì）架构”，经（jīng）过近两年的实践和探（tàn）索，深（shēn）化改革试（shì）点取得初步成效。

1.国有资本保（bǎo）值增值情况

       国有资本保（bǎo）值增值是两类公司改（gǎi）革试（shì）点的关键目标。在（zài）省（shěng）国资运营公司战（zhàn）略管控、财务（wù）管（guǎn）控及出资企业精细化管理的（de）共同努力下，受益于专（zhuān）业（yè）化（huà）重（chóng）组、产业链协（xié）同效应以及（jí）煤（méi）炭（tàn）、有色（sè）金（jīn）属大宗商品价格持续攀（pān）升等的利好影（yǐng）响，出资企业经营业（yè）绩稳步增（zēng）长，实现利（lì）润（rùn）翻番（fān）。2021年1-10月，出资企业共（gòng）实现营业收入12190.37亿（yì）元，同比增长10.75%；利润（rùn）总（zǒng）额389.48亿元，同比（bǐ）增长133.13%；资产总额达34165.62亿（yì）元，同比增长（zhǎng）3.06%，主（zhǔ）要经（jīng）营指标创历（lì）史新高。

所控股的18家上市公司业绩也逆势上涨，根据机构盈利预测，2021年可实现（xiàn）营（yíng）业总（zǒng）收入2764亿元，同比（bǐ）增长26.32%，总（zǒng）资（zī）产报酬（chóu）率同比提升2.56个百（bǎi）分点。同时，粗略（luè）估算省属国有资本保值（zhí）增值率预计将（jiāng）达到（dào）110.32%，国有资本较好地（dì）实现了保（bǎo）值增值。具体如下图2所（suǒ）示。

2.国有资本布局优化（huà）情况

       从总（zǒng）体思路来看。省国资运营公司（sī）发挥（huī）市场化专业化平台作用，深入研究提出（chū）了“232”的（de）总体工作思路，以产业关（guān）联和有利于提高企业竞争力为（wéi）根本遵循（xún），以“有进有退、归类合并（bìng）、归核整合”为核心内容，围绕“聚焦发展和两非两资剥离”两条（tiáo）主线，运用资产重组、股（gǔ）权合作（zuò）、无偿划转、协（xié）议转让等多（duō）种手段，推进（jìn）省属国企战略性（xìng）重组和专业化整合。

从实施路径（jìng）来看。省国资运营公司全面（miàn）梳理摸底省（shěng）属国企（qǐ）及其（qí）子公司，对（duì）处于同一行业、业态相同或相近（jìn）、资（zī）产同质、市场同类，以（yǐ）及（jí）同一产业链上的企业或资产，以行业龙头企业（yè）为（wéi）主（zhǔ）体重组整合或新设合并。对不符合全省转（zhuǎn）型发展导向、不符（fú）合企（qǐ）业功能定位与战（zhàn）略发展（zhǎn）方向以及（jí）经济效益差、资产规模小（xiǎo）、产业层（céng）次低的企业逐步退出。

从改革效（xiào）果来看。2020年的专业化战略重组（zǔ）涉（shè）及（jí）省（shěng）属国企80%的资产（chǎn）总额、75%的一级企业，原28家省属国企调整（zhěng）至19家（jiā），推动形成主业清晰（xī）、差异化发展、高端化转型的省属国（guó）企（qǐ）结构（gòu），加快从“一煤独大”向“八（bā）柱擎（qíng）天”转变。下（xià）一步省国（guó）资运营（yíng）公司将继续做好“加（jiā）减乘除”。一方面（miàn），加强（qiáng）调（diào）研，不断（duàn）推动（dòng）出资企业（yè）整合省内外优质资源；另一方面，力抓非主业（yè）、非优势（shì）“两非”的剥（bāo）离和低效、无效资产“两资”的（de）退出，纵深推进国有资本布局优化（huà）调整。

3.国有资本（běn）运作情况

 国有资本运作是两（liǎng）类公司改革试点的关键（jiàn）举措。

 从总（zǒng）体（tǐ）思路来看。省（shěng）国资运营公（gōng）司充（chōng）分利用直属工具类（lèi）公司专业优势，围绕“优化存量、力抓增量”主线，主动（dòng）服务（wù），着力构建以优质上（shàng）市公司为核心的资（zī）本（běn）运作策（cè）略，力争推（tuī）进竞争性领域国有资（zī）产尽数资本化、证券化（huà）。

从实施路径来看。一方面，积（jī）极做优存量，指（zhǐ）导用好现有（yǒu）上市（shì）公司平台（tái），支持并购重组产业链上下游关键环（huán）节核心企业（yè），推动优质资产（chǎn）注入上市公司（sī）。引导上（shàng）市公（gōng）司通（tōng）过定向增发、优（yōu）先股及（jí）发行证券化产品等多（duō）元（yuán）化方式融资（zī），优（yōu）化资产负债结构。推进上市公（gōng）司（sī）加强与证券（quàn）公司、基金公司等专业机构的（de）合作（zuò）力度，运用股权运作策略工具，做好市值管理，不断提（tí）升（shēng）上（shàng）市公司质量；另一方（fāng）面（miàn），着力做大增量，全面梳理出资企业及其子公司（sī）状（zhuàng）况，建立上（shàng）市（shì）后备企业（yè）资（zī）源库，挖掘优选一批创（chuàng）新力强、成长性（xìng）好的专（zhuān）精特新企业，实施（shī）重点跟踪（zōng）、扶持。支持抢抓北（běi）交所成（chéng）立（lì）机遇，精准掌握（wò）政策（cè），力（lì）促现有新三（sān）板挂牌企业、区域性股权交易（yì）中心挂（guà）牌企业转（zhuǎn）板上（shàng）市（shì），推动省（shěng）属上市公司数量、实力（lì）“双倍增”，不断提升国有（yǒu）资本证券化水平。

       从改革效果来看。截至（zhì）2021年（nián）12月2日收盘，18家（jiā）控股上市公司总市值达到6073.85亿元，同比增长65.91%，呈现出强劲增长态势（shì）。但与（yǔ）深化改革试点的总（zǒng）体目标相（xiàng）比，与资本市场发达（dá）区（qū）域相比（bǐ），还存在较大差距，下一步省国资运（yùn）营（yíng）公（gōng）司将（jiāng）继（jì）续坚（jiān）持存量增量并重（chóng），探索构建（jiàn）大市值（zhí）监测与风险预警平台，不断提高资（zī）本运作能力和水平，全力提升国有（yǒu）资本（běn）市场价值，力促国有（yǒu）资（zī）本保值增值。

4.投资管控情况

       从管控机制来看。省国资（zī）运营公司以“转型（xíng）发展（zhǎn）引领、经（jīng）济效益第一（yī）、责任人制度”为（wéi）核（hé）心（xīn）要（yào）求，健全支持、止损、平（píng）滑三大机制，着力构建（jiàn）分类（lèi）分层、

清单式（shì）差（chà）异化的全过程（chéng）动态投资（zī）管控体系。狠抓事前（qián）管理，实行（háng）分类管理机（jī）制，以“两个机构（gòu）、三重否（fǒu）决、四级管理、五维论证”为核（hé）心强（qiáng）化投（tóu）前（qián）管控（kòng）。做（zuò）强企业董事会、投资决策委员会两大机构。建立涵盖企（qǐ）业董事长、法律部（bù）门和省国资运营公司的三重否决（jué）机制，健全“业务部门-国资运（yùn）营（yíng）研究院（yuàn）-专家咨询委员会-决策会议”的（de）四级同步可（kě）行性研究（jiū）决（jué）策程序（xù），扎实（shí）市场、技（jì）术、经济效益（yì）、投资风险可行性研判，抓（zhuā）好项目资金来源落实重（chóng）点，严控投（tóu）资规模与企业（yè）资本实力、财务（wù）承受能力、资产负（fù）债（zhài）水平等相适应（yīng），引导投向（xiàng）主业（yè）、新兴产业（yè）、高科技（jì）含（hán）量领域，大（dà）力提升投资决策科学化水平。另外（wài），强（qiáng）化事中管理，建立（lì）“刹车”机制，以“一个平台、四维控（kòng）制、四（sì）算管（guǎn）理、一重约（yuē）束”为核心强化（huà）投中（zhōng）管控，建好、用（yòng）好投资（zī）监管大数据平台，对（duì）实施、运营中的投（tóu）资项目进（jìn）行常态（tài）化、动态跟踪分析，发生影响投资目（mù）的实（shí）现的重大不（bú）利变化时立即预警。指导出（chū）资企业做好（hǎo）固定资产投资项目的预（yù）算控制、进度控制、质（zhì）量控制、合同控制（zhì），特别（bié）是严格（gé）预算执行，严控设（shè）计（jì）概算不超可（kě）研投资（zī）估算、施工预算不超设计（jì）概算、竣工结算决算不超施工预算。抓实抓好股（gǔ）权（quán）投资项目即被（bèi）投资（zī）企（qǐ）业的财务监（jiān）控，强化财务硬约束，促进实现预期投（tóu）资目标。同时，做实事后管理，抓（zhuā）好投资项目评（píng）价和专项（xiàng）审计“两（liǎng）个关（guān）键”，将（jiāng）企业（yè）领导人员和项目负责人（rén）薪酬（chóu）待遇、提拔与（yǔ）后评价结果、审计结（jié）果（guǒ）挂钩（gōu），倒逼科学决策（cè）。

       从管（guǎn）控效果来看（kàn）。截至目前，省（shěng）国（guó）资运营公司否决出资企业投资（zī）项目3个，涉（shè）及投资额合计约28亿元；暂缓投资项（xiàng）目9个，涉及投资额（é）合计约210亿元（yuán），下大力气抓有效投资，刹住不理性的投资、盲目的投（tóu）资，力争切（qiē）实发挥好投资的引领（lǐng）、带动和支（zhī）撑（chēng）作用（yòng）。不断调（diào）整优化国（guó）有（yǒu）资本布局（jú），努（nǔ）力（lì）弈（yì）活转型升级高（gāo）质量发展“全（quán）盘棋”。

二、存（cún）在的问题和不足

（一）体（tǐ）制层面

       目前授权体制改（gǎi）革还处于摸索阶段，地方国资委、地方两类公司的（de）权责（zé）界面仍需（xū）更加科学化、明晰化。要进一（yī）步找准地方（fāng）两类公（gōng）司的功能定位（wèi），合理界定国有资本所有（yǒu）权与经（jīng）营权边界，为真正实现国有资本授权经营（yíng）体制改（gǎi）革“放得下、接得住（zhù）、管得好”奠定坚实基（jī）础。

（二）机（jī）制（zhì）层面

       目前管控机制改革还（hái）不（bú）够彻底，国有资本（běn）管控方式仍然未能完全从行政监（jiān）督（dū）转变为通过法人治理机制履行职（zhí）责，地方两类公司还（hái）没有（yǒu）真（zhēn）正地（dì）实（shí）现能够（gòu）遵照商业原则成为出资企业的“积极股东”。还需进一步着（zhe）力推（tuī）进法人治理（lǐ）机制（zhì）改（gǎi）革，建立（lì）健全在法人持股基础上（shàng）的（de）董监事（shì）委派（pài）机制，通过（guò）股东会表决、董事（shì）会表决体现（xiàn）出资（zī）人意志，确保去行政化彻底到位。

三、思考和（hé）建议

       通过模式研究发现，要下好（hǎo）国有资本授权经营体制改革“一盘棋”，两（liǎng）类（lèi）公司（sī）起着（zhe）至关重要的作用，是本（běn）轮国资国企改革“关（guān）键中的关键”。地方两类公司改革须完成两项（xiàng）重点硬任务。

一是结合区域国资（zī）国企改革所处阶（jiē）段特征、产业布局结（jié）构等（děng）实际情况（kuàng），因地制宜地选择授权机制，并找准地方两类公司的（de）功能定位，合理（lǐ）确（què）定地方国资委、地方两类公司（sī）权（quán）责界面，避（bì）免出现“叠层架屋”、形同虚设等情形。

二是要（yào）精准把握（wò）“管资本（běn）”核心要义，实行“积极（jí）股东”管控（kòng）模式，抓（zhuā）好国有资本布局优化和国（guó）有资本（běn）回报“两个目标”。一方面，做出资企业的“积（jī）极股（gǔ）东”，建立规范完善的法（fǎ）人（rén）治理机制。通过委（wěi）派董（dǒng）监（jiān）事实现对出资（zī）企业的管控；另一方面，立足长远，根（gēn）据（jù）本地产业发展现状与特（tè）点，统筹规划（huá）区域产业布局的（de）重（chóng）点（diǎn）方向，深入推（tuī）进存（cún）量战略性重组，扩大重点新兴产业投资，加快（kuài）剥离退（tuì）出非主业、非优势业务和低效无（wú）效（xiào）资产（chǎn）。通过有进有退不断调（diào）整优化（huà）国有资本布局，实现（xiàn）聚焦式、高端化发展。此外，充分利用证（zhèng）券（quàn）化这个抓手，以市值（zhí）管理为考评，在资本层（céng）面（miàn）下狠功（gōng）夫（fū），建立（lì）起体（tǐ）系化、专业化的研究团队与资（zī）本运作团队，练就精准（zhǔn）研（yán）判“基本功”，锻造资本（běn）运作“硬实力”，敏（mǐn）锐捕捉市（shì）场机会，用（yòng）好用活资本市场，全力推（tuī）进（jìn）IPO、并购重组以及股（gǔ）权运作策略与工（gōng）具的探索创新等，加速（sù）国有（yǒu）资产证券（quàn）化（huà），做好上市公司市值管理，不断（duàn）提（tí）升（shēng）国有资本市（shì）场（chǎng）价值，力促国有（yǒu）资本保值增值。