面（miàn）对新形势和（hé）新要求，国（guó）企（qǐ）改（gǎi）革三年行动恰逢其时。改革三年举措虽然是三年规（guī）划，但（dàn）对于现代化国（guó）有企业的制度建设和经营发展具有长远（yuǎn）的战略（luè）意义，同时有助于形成更成熟规（guī）范的现（xiàn）代化发展的重要举措（cuò）。中国特有的制度（dù）和以（yǐ）资本管（guǎn）理（lǐ）为重点的国有资产监管体（tǐ）制，它的形（xíng）成有利于（yú）维（wéi）护和发（fā）展社（shè）会主义经济制度，更好地发挥（huī）国有经济的战略作用。通过进一步（bù）优化经济结构，能够促进经济周（zhōu）期的（de）良好循环（huán），同（tóng）时也促（cù）进国有经济向高（gāo）质量方向发展。

一、两类公（gōng）司改革（gé）加快国有资本改革

       2020 年（nián）国企改革三（sān）年行动指出（chū），实施国有资本投资、运营公司（sī）试（shì）点（diǎn）是改（gǎi）革国有资本（běn）授权经营体制的关键举措。通过开展地方“两类（lèi）公司”深化改革，能推动国有企（qǐ）业改革的有效落地，调整（zhěng）和优化国有经济结构（gòu）布局，是全面落实以管资本为主（zhǔ），强化国有（yǒu）资产监（jiān）管（guǎn）的战（zhàn）略举措，并提出了国有资本（běn）投资及（jí）运营（yíng）公司的功能性作用及有效发挥。

       国有资本运营和（hé）收益管理，随着两类公司改（gǎi）革的（de）深入（rù），其重要的价（jià）值和功能也将得到（dào）有效的（de）体（tǐ）现，未来将在地（dì）方国有企（qǐ）业层面形成资本投资、国有资本运作和（hé）产业（yè）集（jí）团。为此（cǐ），重组国有投资（zī）和（hé）运营公司，其目的是实现（xiàn）地方政府的战略目标，进一步促进国有资本的优（yōu）化和产（chǎn）业结（jié）构的科学（xué）调整以（yǐ）及为（wéi）地方服务。国有资本投资和（hé）运营公（gōng）司通过与国企重组、上市培育、股权多元化（huà）、国资基金投资运营等改革（gé）实施，进一步强化市值管理（lǐ），发挥资产证券化和国（guó）资流动增值作（zuò）用，全（quán）面优化经济结构和重（chóng）要布（bù）局，有效提高国有（yǒu）资本良（liáng）好的配置和运营运作（zuò）效率。

二、地方“两类公司”现状（zhuàng）

       2014 年国（guó）务院国资委启（qǐ）动国有资本投资和运营（yíng）试点。试点企业进行资本（běn）投资管理和资本（běn）运作改建（jiàn），在运营（yíng）中通过横向（xiàng）整合（hé）、纵（zòng）向压缩、放权和（hé）营销推进改革（gé），在授（shòu）权下放、组织架（jià）构（gòu）和工作机制等方面取得（dé）了良好的成效。通过（guò）重组（zǔ）两类公司，以此来调整和优化监管模（mó）式（shì），同时合理优化经济布局的战略发展（zhǎn）目（mù）标，取得了（le）一定的集中（zhōng）成效，对于未来发展形成了典型的经验，但国有（yǒu）“两类公（gōng）司（sī）”改革试点（diǎn）中（zhōng）仍暴露很多问题。

（一（yī））两类公司尚处于建设期

      中央企业（yè）通过开展“两类公司”试点，已（yǐ）经初步形成了资本（běn）经营和（hé）运（yùn）营管控模式，也出现了一批典型案例（lì）。如围绕国有企业转型（xíng）功能定位（wèi），走轻资产运营道路（lù），打（dǎ）造了“资本 + 人才（cái） + 技（jì）术”的（de）经营模式，以市场化（huà）、专业化（huà）推动经（jīng）济优化、产业结构调整、促进国有资本流动（dòng）、发挥保值增值功能，更好地服（fú）务于国家（jiā）战略发（fā）展需（xū）求，发挥积极的推（tuī）动作用。

      随着试点经验的积累，地方“两类公司”的改革（gé）发展（zhǎn）进入（rù）了（le）建设（shè）期。地方国有企业在改（gǎi）革创（chuàng）新（xīn）中，借鉴了央企试点（diǎn）经验，不断（duàn）推进运营改革。此外，各省（shěng）市全（quán）面实施对（duì）两类企业试点改革（gé）发展。如根据产业板块，优化企（qǐ）业、行（háng）业布（bù）局，研究“两类公（gōng）司”的参与，实现国有（yǒu）资产在（zài）结（jié）构优化、促（cù）进循环、提升（shēng）经（jīng）济稳定方面的基（jī）础（chǔ）性作用。或（huò）推动国有资（zī）本市场化运作，打造国有投资运营平台，以此来（lái）发挥国（guó）资（zī）引领和产业带动的战略作用，提升资本（běn）良好的配置和运营（yíng）效率，促进企业转型向高质量（liàng）模式发展。

（二）组建以改组（zǔ）为主、新建为辅

       尽管“两（liǎng）类公司”可以通过新设（shè）或（huò）重组方式组建（jiàn），但（dàn）在工（gōng）作开展实（shí）践中，大多数国有（yǒu）资本都选择了重组作为首选。而（ér）重组的企业在划分（fèn）为两类公司前即为国资行业（yè）集团或地方（fāng）政府管辖集团（tuán），在该地区（qū）来说已经具有一（yī）定（dìng）的地位。有的公司（sī）虽在（zài）两类公司的名单上（shàng），之后仍保留原有的（de）业务架构、管理（lǐ）和制度安排。对地（dì）方政府而言，从内（nèi）部深度转型、改变（biàn）常规治理结构（gòu）、积极改革（gé）创新，比（bǐ）换（huàn）牌（pái）子更为重要。

（三（sān））行权（quán）能力有待加（jiā）强

       对于国有（yǒu）资本投资、运营公司来说，其所（suǒ）属上级单位是（shì）政府（fǔ）或国资委，资本投资运作接受的是相（xiàng）关的行政（zhèng）命令。而国有资本（běn）投资（zī）、运营（yíng）公司对下属单位又需要走市场（chǎng）化路线，这需要国有资（zī）本（běn）、运营（yíng）公司将行政命令转化（huà）为市场指（zhǐ）令，既追（zhuī）求经营运作效益，同时（shí）还（hái）要兼顾社会效益。这一存在的根本性矛盾决定了治理机（jī）制（zhì）不（bú）能简单地采（cǎi）用传统的发展和管理模式。当前（qián），国有资本投资、运营公（gōng）司（sī）还没有可（kě）靠有效（xiào）的（de）发展治理模（mó）式，对于组织架构、人事管理（lǐ）和审批制度的开展，混杂着行政管理和和经济（jì）属性。在实际的（de）国有资本管（guǎn）理（lǐ）中，很难确定相关的（de）绩效考核指标（biāo）。管理审核审批流程过长，开展的人事管理制度和薪酬管理体系存在僵化的现象，员（yuán）工（gōng）缺（quē）乏必要的奖励（lì）和激励（lì），对下属可（kě）能存在管理不足或过度控制现（xiàn）象。

三、两类公司转型的相关建（jiàn）议

（一）明晰关（guān）系，建立可靠的管控模型

1. 搭建具有中国特色的（de）现代国有企业制（zhì）度

       现代企业制（zhì）度（dù）是企（qǐ）业开展经营活动和业（yè）务运行的（de）必（bì）要基础。现代国有（yǒu）企业制度的创新，决（jué）定了国有企业运营的效率和活（huó）力，是深（shēn）化国有（yǒu）企业（yè）实（shí）施改革（gé）创新的重（chóng）点管理任务。现代国有企业制度（dù）能否有效实（shí）施，则（zé）依赖政企（qǐ）关（guān）系明晰（xī）、权责明确、产权清晰和管理科学等基本条（tiáo）件是否（fǒu）得（dé）到满足。根据（jù）中国特色（sè）国有企业现代制（zhì）度建设内（nèi）容，党委会、股东大会、董事会、监事会等机构需要分工协作和相互制衡，这就需要搭建中国特（tè）色现代国有企业的系统制度（dù），但在实际工作中（zhōng）是一项复杂而艰巨的创新任（rèn）务，需要在相关制度理论和具体（tǐ）业务实（shí）践层面不断研究（jiū）和创新。例如要（yào）发展中国特色的企业制（zhì）度，必须依法实现（xiàn）董（dǒng）事会（huì）合法权利，建立董事会授权的管理制度（dù）。建立以资本管理为基础管理监（jiān）管体（tǐ）系，同时（shí）围绕资本（běn）管理、规范资本（běn）交易（yì）、改善公司（sī）收益和（hé）维护资本安（ān）全的相（xiàng）关环节进行重点监督和监管，以此来充分发挥国有资（zī）本管控的作用。在（zài）进（jìn）行授权（quán）经（jīng）营、国有经济产业结构（gòu）优（yōu）化、国有资（zī）本运营、促（cù）进实体经济良性（xìng）发（fā）展等方面，充分（fèn）发挥地方国（guó）有投资（zī）、运营公司的功（gōng）能作用。通过一系列（liè）改革，在建立（lì）成熟规范（fàn）的中国特色企业制度和（hé）资（zī）本经（jīng）营的（de）国有资产管控方面，将取得良好的发展成果（guǒ）和必要的收益（yì），对（duì）深化（huà）国企改革具有重要的（de）推动（dòng）意（yì）义。

2. 推进国有资产监管体制的改革

       从（cóng）宏观调控体系来看，需要更加注重政企分开和政资分开。政（zhèng）府（fǔ）行政部门不再履行出资职责，政（zhèng）府或（huò）国资监管（guǎn）部门转变（biàn）过往的公共管理职能，更加（jiā）注重出资关系，转变管理模式（shì）和理念，由管（guǎn）企（qǐ）业向（xiàng）管资本进行改变。在管理方式上，完善监管机（jī）制和强化审计，树立（lì）审（shěn）计（jì）理念、运用审计方法和强化（huà）资产监管。通过全（quán）面的监管（guǎn），有效（xiào）防止国（guó）有资产的流失，进而提（tí）高内部运营效（xiào）率和（hé）防范（fàn）风险，确保国（guó）有企业（yè）能够（gòu）在市（shì）场组织中独立运作。

3. 厘清（qīng）国（guó）有企（qǐ）业党组织与治理机构的权责界（jiè）限

       在国企改革中，需要（yào）进一（yī）步明确党组织与公司其他（tā）治理机构（gòu）权责（zé）关系，建立多方相协调的治理（lǐ）模式。关键保障（zhàng）之一是遵守双向进入和交叉任职的管（guǎn）理要求，党组织成（chéng）员按照法律和（hé）程序加入“两会一层”，即董事会（huì）、监事会（huì）、经理层。而成功的关键（jiàn）在于党委成员进入企业董（dǒng）事会，将党的（de）领导和意图与公司（sī）战略决策、经营发展（zhǎn）相结合（hé），并且在重要事项上能做到消除意见分歧，提高企业经（jīng）营决策（cè）效率，进（jìn）一步降低（dī）相关成本，提（tí）高企业管理的科学性（xìng）和全面（miàn）性（xìng），充分发（fā）挥国有（yǒu）企（qǐ）业（yè）现代（dài）化制度的（de）作用（yòng），并且以此（cǐ）来高效（xiào）实现（xiàn）党组织（zhī）与法（fǎ）人治理（lǐ）的结合。

       建（jiàn）立党组织（zhī）与其他治理机构规（guī）范、良性的（de）合作关系，要在以下（xià）三个方（fāng）面进行着力解决：一（yī）是按照国有（yǒu）企业（yè）所属类别，规范（fàn）不同类（lèi）型企业党组织的（de）设立及运行（háng），明确管哪些、管什么的权责界限，建立与形成各治理机构之间履职尽责、协调制衡、良性运转的管理（lǐ）机制；二（èr）是规范决策程（chéng）序。建立（lì）党委（wěi）会议事规则（zé），明确重（chóng）大（dà）事项决策（cè）界限（xiàn）、程序（xù）和方式，切实将党的领导与公司治（zhì）理进行（háng）有效（xiào）结（jié）合，实现怎么管（guǎn）、谁来管的治理方式（shì）。根据法律政策要（yào）求，党组织参与公司战略发展、三重一大等事项决策，并充分尊重其（qí）他治（zhì）理机构和运行机制；三是确保党组织（zhī）的（de）意图得（dé）到实现。建立党委委（wěi）员意见发表、投票表决的工作制度，明确该做什么、应该（gāi）怎么做。促使“双向进入、交叉任职（zhí）”进入董事会的党委成员、经理（lǐ）层（céng）的党委成员能够充分发表（biǎo）意见、对（duì）三（sān）重一大等重大事项进行投（tóu）票表（biǎo）决，实现（xiàn）组织意（yì）图。

4. 厘清各级相关利益者的关系

       在（zài）进行（háng）两类公司设立期间（jiān），需要（yào）厘清相（xiàng）关利益者的关系，特别是国有监管（guǎn）部门、出资（zī）企业（yè）。国有资产监管（guǎn）机构需要转变管理（lǐ）理念和方式，以资（zī）本管理为（wéi）支柱，聚焦四个方面、落实三（sān）项（xiàng）清单（dān），即优化地方产业布局、规范（fàn）管理（lǐ）运（yùn）作（zuò）机制、确（què）保（bǎo）国资保值增值、维护资产安全运营（yíng），及时落实权力、职责、授权三项清单（dān），切（qiē）实给（gěi）予（yǔ）“两类公司”在（zài）企业制度和市（shì）场投资中拥有实在的作（zuò）用和发展空间。

       在市场化运作国有资本时（shí），“两类公（gōng）司”需（xū）要按照公司法的要求，同时需（xū）要以资本额为限，以股权为管理纽带，以治理为重要的基础（chǔ）渠道，以派出（chū）股权董事为重（chóng）要手段，积极参与市场化（huà）运作、对（duì）出（chū）资企（qǐ）业的（de）三重一大（dà）事项进行决策。在经济基础优良、产业（yè）发展成熟的区（qū）域，可促使（shǐ）两（liǎng）类公司实现管控方式的转（zhuǎn）型（xíng），即由原有的（de）出资持股管控逐步向战略目标性、财务性管控方式（shì）转变，对于控股企业的战略目标、经营业（yè）绩（jì）、重大资金、重要人事，以及高级管理人员（yuán）管（guǎn）控和（hé）考核、预防企业（yè）经营风险等方面（miàn）涉及三（sān）重一大的重要事（shì）项进行（háng）重点管控（kòng），其他经营权由（yóu）控股公司决定。与（yǔ）此同时（shí），对于（yú）所出资（zī）持股的（de）企业，要求进一步完（wán）善以董事（shì）会（huì）为重点管（guǎn）理的治理结构，进而需要全面推行选（xuǎn）人用人（rén）、育人留人的（de）人才机制，提升公司的发展创新和生存（cún）能力。对关键岗位和子公司实施激励（lì）政（zhèng）策，有效地提高公司的（de）运营能（néng）力和持久力。

（二）明（míng）确监管（guǎn）与考（kǎo）核要求，完善绩效管（guǎn）理体系

1. 三（sān）个层次深化改革

       我国经济体制由计划经济向社（shè）会市场经济体制（zhì）转变中（zhōng），对于国有企业的改革创新始终是经济体制改革（gé）的重要核心。因此，深（shēn）化国有企业改革（gé），需要从三个（gè）层面推动国（guó）有企业真正成为公平竞争的市场主体。

       一是深化改（gǎi）革企业（yè）产权。要形成真正意义（yì）上（shàng）的（de）现代化公（gōng）司（sī）企（qǐ）业，不仅要提升（shēng）企业（yè）现代（dài）化制度基础和（hé）企业经营（yíng）效率（lǜ），而且要坚持两个毫不动摇，深入研究（jiū）多种经济成分的（de）组成方（fāng）式和实（shí）现模（mó）式（shì），这也是（shì）实现混合所有制经济健康持（chí）续发展（zhǎn）的（de）有力途径。二是深化改革经营（yíng）机制（zhì）。从行政管理向市场（chǎng）化转变，需要认（rèn）真深（shēn）化（huà）劳动（dòng）、人事、分配制度（dù）的全面改（gǎi）革，使（shǐ）国（guó）有（yǒu）企业可（kě）以依法经营，符（fú）合市场规律。三是建立（lì）公平（píng）竞争机（jī）制。树立与民营企业公平参与市场的竞争意识，同时深化实施政企分（fèn）离和（hé）政资分离的重要改（gǎi）革，进一步深化行业垄断改革。对（duì）于归属于商业性和（hé）公益性的国有（yǒu）企业（yè），要更加注重发展（zhǎn）领域的系统性和联合（hé）性，在分类改革后实行分（fèn）类管（guǎn）理。

2. 妥善对待及平衡授权（quán）与强化监（jiān）管的关系

      在企业发展（zhǎn）管理中，需要明确授权范（fàn）围、经（jīng）营管理（lǐ）职责和（hé）监管（guǎn）方式，建（jiàn）立必要的（de）监（jiān）督管理清单和（hé）责（zé）任清单，以及考（kǎo）核机制，并予（yǔ）以落实（shí）到企业的日（rì）常管理中。如由国（guó）有企业聘请第（dì）三方机构对绩效评价制度进行全面改革，以减少其债（zhài）务（wù）风险，提高经营效率，实（shí）现进一（yī）步降低运营成本、提高经济效益和治（zhì）理能（néng）力的目标。

（三）促进“两类公司”转（zhuǎn）型，加强能力建（jiàn）设

1. 不（bú）断完（wán）善市场化经营机制，激发（fā）企业竞争活力（lì）

       深化企业三大制度改革，不断增强国有企业的经营（yíng）核心竞（jìng）争力，不断提升重要价值和发展活力，以（yǐ）此来创造更大经济价（jià）值和（hé）社会效益（yì）。积极推行（háng）高管人员任期管理和契约（yuē）制（zhì），推（tuī）行职（zhí）业（yè）经理人管理制（zhì）度，实现管理人员能（néng）上能下、公司（sī）员工能进（jìn）能（néng）出的（de）市场化用工机制（zhì）。建立（lì）和完善业绩导向型（xíng）薪酬分配（pèi）机制，促进收入能（néng）增可降（jiàng），引导薪酬分配有利（lì）于（yú）突出贡献的（de）工作人（rén）员和一线人员。支持更多企业采（cǎi）用（yòng）股权激励、分工等中（zhōng）长期政策，充（chōng）分激发员（yuán）工创业的积极性和主动（dòng）性。

2. 加快（kuài）业（yè）务导向转型（xíng），提升企业（yè）竞（jìng）争实（shí）力

       推动地方“两类公司”由传统产（chǎn）业（yè）集（jí）团向国（guó）有（yǒu）投资（zī）及经营公司转变，由原有（yǒu）的实（shí）业经营发展模式转（zhuǎn）变为股（gǔ）权投（tóu）资，对原来不具备竞争优势、发展空间不足的业务进行剥（bāo）离（lí），向前瞻性战略性新兴产业集中。弱化以（yǐ）母投资公司对子公司的集团化（huà）控制，更加注（zhù）重在对法人平（píng）等产（chǎn）权的基础上加（jiā）强公司治理，进一步弱化业务体系的观（guān）念（niàn），做好风险防控，对无效资产和不良（liáng）资（zī）产（chǎn）进行（háng）处理，加强投资收益和（hé）治理意识。同时，“两（liǎng）类公司”要建（jiàn）设完善投融资（zī）和资源整合运作体系（xì）。在（zài）战（zhàn）略改（gǎi）革（gé）中，将用人（rén）、考（kǎo）核、薪酬（chóu）机制建（jiàn）设作为重点（diǎn）改革内容，以及全面建立和实施股（gǔ）权管理、风险管理、董监事派出（chū）管理（lǐ）制度（dù），打造（zào）资本、资产、执行三级组织架构；遵循“机构从简、人员（yuán）从优”的市（shì）场化机构设置（zhì）及人员配置原（yuán）则，优（yōu）化公司架构、业务职（zhí）责，以及人（rén）才配置；打造规范高效的现（xiàn）代化资本运营型（xíng）总部，以及相（xiàng）匹配（pèi）的组织（zhī）机（jī）构决策体系，建立内外（wài）、前中后（hòu）全面（miàn）协调的工作机制，确保（bǎo）企业战略（luè）目的落地、资（zī）源（yuán）配置合理、资（zī）产运（yùn）营高（gāo）效、风险有效防范、考核评价优良等。

3. 企（qǐ）业自主创新要（yào）有新突破

       根据《三年行动（dòng）方案（àn）》要求，国有企（qǐ）业（yè）要不断提（tí）升自主（zhǔ）创新（xīn）能力，在构建（jiàn）关键核心技术攻关（guān）新型举（jǔ）国体制中，充分发挥（huī）国（guó）有企业的重要核心作（zuò）用。

       在产、学、研、用的创新链上，国有（yǒu）企业（yè）是（shì）“研发”和“应用（yòng）”链（liàn）的主（zhǔ）体。大（dà）型国有企业依托（tuō）自身的技术、资（zī）金、市场等资源优（yōu）势，以及（jí）技术转化（huà）和应用的市场空（kōng）间，可以利用规模化优势，推动（dòng）和发（fā）展多项重要创新（xīn），营造良好的发（fā）展创新环境，充分发挥产学研（yán）的发展潜力和竞争力，发挥举足轻重（chóng）的作（zuò）用。基于市场（chǎng）运作（zuò）机制，将创（chuàng）新产品（pǐn）推（tuī）向（xiàng）市场，实现技术创新的重要（yào）价值。同时（shí），在学习（xí）领域，注（zhù）重（chóng）与高校的技术交（jiāo）流（liú）及（jí）成果转化，并实施产业化（huà）。在生产环节，利用生产外包的形式促使技（jì）术创新（xīn）产品生产（chǎn）落地。

       国有企（qǐ）业要贯（guàn）彻聚焦、裂变、创（chuàng）新（xīn）和品牌化的经营发（fā）展理（lǐ）念，聚焦主业和（hé）优化（huà）效益，深化产业化技术创新（xīn），推动业务的（de）发（fā）展孵化裂变，进（jìn）一（yī）步拉（lā）长深度融合链（liàn）条，构建充满活力的（de）创新生态圈。基于（yú）创新技（jì）术发展，加强创新技术体系、创新产业和创新环（huán）境的机制建立。全力打造产品品牌和企业品牌，不断（duàn）增强国有企业（yè）的影响力，进（jìn）而增加（jiā）市场化的必要竞争力。深（shēn）入学习发达地（dì）区对于创新发展（zhǎn）的经验做法，为国有企业的（de）发展创造有利条件（jiàn），确保企业高质量（liàng）发展。

四、结束语（yǔ）

       在国企（qǐ）改（gǎi）革三（sān）年（nián）行（háng）动背（bèi）景下，深化地（dì）方两类公（gōng）司改革需要（yào）从大局角度进行（háng）思考，并强化协调和推进（jìn）落（luò）地（dì）。国企（qǐ）改革三（sān）年行动能（néng）否真（zhēn）正（zhèng）对国有（yǒu）“两（liǎng）类公司”改革发（fā）展起到决定性作用，关键在（zài）于能（néng）否有效落实。通（tōng）过实施国企改革三年行动和落（luò）实长效发展，真正解决（jué）长（zhǎng）期制约国有企业健康稳（wěn）步（bù）发展的体（tǐ）制机制问题，提高企业（yè）发展的活力和动力，实现国资国（guó）企（qǐ）高质量发（fā）展。