党的十八大正（zhèng）式（shì）揭开了（le）新一轮国资国企改革的（de）序（xù）幕，其中（zhōng），国（guó）有资本投资（zī）运（yùn）营公（gōng）司改革试点是本（běn）轮改革（gé）的中心（xīn）环节 。本文立足国有资本投资运营公司的特殊（shū）功能定位，以山西省省（shěng）级国有资本投资运营公司（sī）为（wéi）例，力图探析搭建与管资（zī）本（běn）相（xiàng）适（shì）应的（de）投资管控机制，以期能够为其他地方省市国有资（zī）本（běn）投资运营公司的（de）改革试点提供参考。

一、山西省省（shěng）级国（guó）有资（zī）本投资（zī）运营公司的改（gǎi）革（gé）历程

2017 年，山西省（shěng）启动新一轮国资国企改革。2017年 7 月底（dǐ），山西省国有资本投（tóu）资运营有限公司在太（tài）原（yuán）正式（shì）揭牌（pái）成立，注册（cè）资本 500 亿元，并采取合并设立方式，将所持原 22 家省属国企股（gǔ）权全部一次性注入。另外（wài），省国资（zī）委对山西省（shěng）国有资本投资运营有限公司（sī）进行（háng）部分授权，明确了（le） 10 项授（shòu）权放权事项，授权决定省属（shǔ）国有企（qǐ）业（以下简称出（chū）资企（qǐ）业（yè））的投资计划、发行公司债（zhài）券（quàn）、重大（dà）融（róng）资、担保事项。2020 年，山（shān）西省国有资（zī）本投资运营有限公司再次改革，更名为“山西（xī）省国（guó）有资本（běn）运（yùn）营（yíng）有限公（gōng）司（sī）”（以下简（jiǎn）称山（shān）西国（guó）资运营公（gōng）司），并形（xíng）成（chéng）“分级授权、厘清职责、品字（zì）架构（gòu）”的山西特色（sè）国资（zī）监管新体（tǐ）制，授权履行出（chū）资人管资（zī）本职责，其中（zhōng），投资管控是（shì）出资人管（guǎn）资（zī）本职责的重要内（nèi）容之一。

二（èr）、传（chuán）统管企业体制（zhì）下（xià）投（tóu）资（zī）管控机制存在（zài）的（de）问题

改革国有资本授权经营体制之前，传统（tǒng）管（guǎn）企业体制下投资监管机制面临的主（zhǔ）要（yào）掣肘（zhǒu）问题包括以下三点。

一（yī）是存（cún）在“重（chóng）审批、轻管理”的弊端 。实质上，传统管企业（yè）体制下的审批（pī）制思维是出资人过于重（chóng）视（shì）投前审（shěn）核，力图为出资（zī）企（qǐ）业把好投资决（jué）策（cè）关，对投中管（guǎn）理（lǐ）及投（tóu）后评价（jià）考核与责（zé）任追究机制不够重（chóng）视（shì）。二是存在（zài）“重（chóng）过关、轻实效”问（wèn）题。在过去的投资监管模式下，投前审核更加侧重合规（guī）性审查，管理（lǐ）制度偏原则（zé）性，缺乏细（xì）化（huà）的、实操性的可行性研究评判标准（zhǔn），也（yě）缺乏报考编制指南、尽职调查流程与（yǔ）方法等核（hé）心环节。同时，出资（zī）企业（yè）普（pǔ）遍（biàn）存（cún）在过（guò）关心理，出现可行性前瞻（zhān）研判不够深入，目标市场定位（wèi）偏（piān）差（chà）、核（hé）心技术先进性不（bú）足、投资效益不达预期等（děng）问（wèn）题，投前（qián）可行性研究论（lùn）证的水平有待提升。三是存在“覆盖窄、笼统化（huà）”短板。出资企业（yè）长（zhǎng）期以来以固定资产投资为主，股权投资（zī）比重（chóng）相（xiàng）对较（jiào）小，并且运用多层次资本市场的意识和能力不足。因（yīn）此（cǐ），在过（guò）去投资监管模式下，出（chū）资企业以（yǐ）固（gù）定资产投资（zī）管（guǎn）理为主，对（duì）股权投资、私募（mù）股权投资基金、上市公司交易、金融（róng）工（gōng）具等管理不（bú）到位，并且长（zhǎng）期（qī）缺乏市（shì）场化商业性投资与（yǔ）政策性投（tóu）资、项目投资与科技（jì）创新投入（rù）的管理规（guī）定，投（tóu）资（zī）管理规范亟待健全。

三（sān）、管资本体制下投（tóu）资管控机制改（gǎi）革的必要性

投资（zī）管控是（shì）优（yōu）化、调整国有经（jīng）济（jì）布（bù）局和（hé）结构的（de）基本（běn）手（shǒu）段（duàn），也是国（guó）有资本授权经营体制改（gǎi）革的重要内（nèi）容。投资管控（kòng）直接影响到产业布局，产业布局（jú）又决定了出资企（qǐ）业（yè）的（de）生存（cún）基础、经营效益（yì）、发（fā）展后劲和（hé）市场（chǎng）竞争力，因（yīn）此投资管控（kòng）机制改革对国有资本投资运营公司（sī）的（de）健康发展（zhǎn）至关重（chóng）要，具体（tǐ）体现在以下（xià）几个（gè）方（fāng）面（miàn）。

（一）投资管（guǎn）控（kòng）是国有资（zī）本投资运营公司践行功能（néng）使命的重要（yào）途径

国有企（qǐ）业（yè）是中国特色社（shè）会主义重（chóng）要的物质基础和政（zhèng）治基础，是党执（zhí）政（zhèng）兴（xìng）国的重要支柱和（hé）依（yī）靠（kào）力（lì）量。对于（yú）国有企业的职责（zé）与使命，习近平总书记多次发表重要讲话，作出了（le）“两个支柱”“两个基（jī）础”“六个力（lì）量”“三个（gè）排头兵”“顶（dǐng）梁柱”等（děng）重要论述（shù）。对山（shān）西省而（ér）言，国有企业是全省（shěng）经济发展的基石，是支（zhī）撑（chēng）全省经济大厦的脊梁。通过构建与管资本要求相适应的投资管（guǎn）控机（jī）制，充分运用产业投资、资本运作、金融服务，可以发挥好（hǎo）山西国资运营公司的平台作用，从而做优（yōu）做强做大国有资本和国有（yǒu）企业，提升（shēng）国有资本整体质量，更好地发挥国有资本（běn）的（de）控制（zhì）力、带动力、影响力。

（二）投（tóu）资引（yǐn）领是推进（jìn）山西省产业（yè）转型发展的现实需要

2020 年，习近平总书记再次亲临山西视察，提（tí）出了“在转型发展上（shàng）率先（xiān）蹚出一条（tiáo）新（xīn）路来”的指示要求。山西省（shěng）的实践也充（chōng）分证明，转型是（shì）山（shān）西发展（zhǎn）的根本出路、唯一出（chū）路（lù），是能够走通、可以走（zǒu）好的（de）路，是攻坚克（kè）难、追赶超越的艰辛探索之路。对（duì）此，省委省政府已经（jīng）制定了“时间表（biǎo）”和“路线图”，即（jí）到 2025 年转（zhuǎn）型（xíng）出（chū）雏形、2030 年（nián）基本实现（xiàn）转型、2035 年全面实现（xiàn）转（zhuǎn）型。在（zài）这个过程中，山西国资运营公司要加强全（quán）局性谋划、战（zhàn）略性布局，推动所出资（zī）的省属（shǔ）国有（yǒu）企业切实担负起转型（xíng）发展的（de）重大（dà）使命和历（lì）史责任（rèn）。同时（shí），还要通过高效率、高质量（liàng）的投资（zī），充分发挥引导（dǎo）、带动和支撑作用，不断优化国（guó）有（yǒu）资（zī）本布局，当好山西省转型发展的（de）主力军（jun1）、排头兵。

（三（sān））投（tóu）资管（guǎn）控是国有资本保值增（zēng）值的必然要求

以前（qián），部分（fèn）国有企业投资管（guǎn）理不（bú）够（gòu）规范，导致了大（dà）量国有（yǒu）资本沉淀，大（dà）而不（bú）强，全而不优，资源要素（sù）配（pèi）置效率不高（gāo）。有的项目投（tóu）产运营后长（zhǎng）年亏损，主要靠资（zī）本金维持；有（yǒu）的（de）项目开工之际（jì）即为（wéi）亏损之（zhī）时；有的项目建设过程（chéng）中就已预计要（yào）亏损，不（bú）得不停工。而通过建立与管资本要求相适应的投资管控机制，下大（dà）气（qì）力（lì）抓投资管控、抓有效投资，可以彻底刹住不理（lǐ）性的投资、盲目的投（tóu）资（zī）、无效的投资，并且能够坚持效（xiào）益为中（zhōng）心，真正按市场化、法治（zhì）化的理念和思路管好、用好（hǎo）投资，全力（lì）提升（shēng）投资质效，力促国（guó）有资本（běn）保值增值。

四、国有资本投资运营（yíng）公司投资管控机制改（gǎi）革基本思（sī）路

山西国资运营公司成立后，先是围绕出资人基本职（zhí）责（zé），并结合投资监（jiān）管（guǎn）实践经验（yàn），在调研出资企业投（tóu）资现状和存在（zài）问题的（de）基础上，不（bú）断探索改革优（yōu）化投资（zī）管理体系，然后先后经历三次重构，力图构建与管（guǎn）资本要（yào）求相适（shì）应（yīng）的投资（zī）管（guǎn）控机（jī）制。其基本思路是：作为积极股东，以法人治理机（jī）制为根本途径，以管好国有资本布局和国有资本回（huí）报为逻（luó）辑出发点，制定授权放权（quán）清单（dān）和投资项目负面清（qīng）单，并坚持战略管（guǎn）控（kòng）和（hé）财务管控相结合（hé）、放活（huó）和管好相统一的原则，主（zhǔ）抓关键环节（jiē）核心要素。改革要点主要体现在以下几个方面。

一是去行政化，实（shí）现市场化、法治化。从行政审批向通过法人治理机（jī）制（zhì）履行（háng）出资人（rén）职责转变，从保姆（mǔ）式管理向积（jī）极股（gǔ）东（dōng）转变，将投资研究（jiū）决策权（quán）回归企业。二是放（fàng）管结合、把好重（chóng）点项目（mù）决策关。对限额（é）以（yǐ）上、主（zhǔ）业范围之外的境外投资项目（mù），由山西国资运营公司（sī）和出资企业进行同步可行性研究；其他项目则由企业自主决策。三是以（yǐ）绩为尺，向考核（hé）要成效（xiào）。树立（lì）鲜明的效（xiào）率效益管理导向，坚（jiān）守投（tóu）资效（xiào）益为中心，并注重对投资效果进行（háng）评价考（kǎo）核，以此倒逼（bī）企业自我加压、自我约束、审慎投资、提高（gāo）效益。四是设定投资标准、抓实关键环节。设定企（qǐ）业（yè）发展赛道、投资能力与产业发展线指标，并建立（lì）可行性研究评（píng）判标准体系。对在主业和新兴（xìng）产业范（fàn）围内具备投资能（néng）力且达到发展线指标（biāo）的增量投资项目，由企业依法依规组织（zhī）决策；禁止企（qǐ）业（yè）对超出（chū）范围、不达能力和发展线（xiàn）指标（biāo）的增（zēng）量项（xiàng）目进行（háng）投资。五（wǔ）是全（quán）程管控，有效防范（fàn）投资风（fēng）险。由偏重投资（zī）事前审批（pī）向（xiàng）事（shì）前（qián）、事（shì）中、事后全过程管理转变（biàn），如强化投中监（jiān）控，通（tōng）过平（píng）台监测、监督，及时（shí）发现重大不利变化（huà），及时采取（qǔ）止损措施；强化项目投后评（píng）价，将（jiāng）投后评价（jià）结果与可研报告所列发（fā）展线指（zhǐ）标（biāo）进行对比，同时，对比（bǐ）结果要与业绩（jì）考核紧密（mì）挂（guà）钩，以（yǐ）此实现（xiàn）投前（qián）审核标准化、投中监控（kòng）动态（tài）化、投（tóu）后考评刚性化的（de）投资全（quán）流程闭环（huán）管控（kòng），切（qiē）实有效防范（fàn）投（tóu）资风险。六是建立专业力量，构筑专（zhuān）业投资能力。要设（shè）立（lì）国资运营研究院，建设专业化研究团队，并构（gòu）建行业数据库和专家库，全力（lì）强化（huà）前（qián）瞻研判能力，为投资决（jué）策提供专业咨（zī）询支持，大（dà）力提升投资决策的科学性和有效性。

五、国有资本投（tóu）资运营公司投资管控机（jī）制的搭建

（一）投前管（guǎn）理关键环节

山西（xī）国资运营公司（sī）逐步构（gòu）建四级投前同步（bù）论证机制，主抓投资方（fāng）向、投资能力、投资效益等环（huán）节。一（yī）是投向（xiàng）方面，要把握三个“符（fú）合”，即出资企业投（tóu）资项目要（yào）符合国（guó）有（yǒu）资本布局方向、符合山西省转型发展方（fāng）向（xiàng）、符合企业（yè）战略发展方向（xiàng），并聚焦（jiāo）主责主业，围绕主业目录开（kāi）展投资，原则上不（bú）允（yǔn）许企（qǐ）业在主业和新兴产业之外开展增量项目（mù）投资。二是（shì）投资能力方面（miàn），要以资产负（fù）债率为核心（xīn），以投资主体的资本实力（lì）、财务承（chéng）受能力为出发点来开展增量项目投资（zī），并抑（yì）制高负债企业投资冲动。例如，对资产负债率超（chāo）过警戒线但未超过（guò）重点（diǎn）监管（guǎn）线的企业，审慎开展投资；对（duì）资产负债率超过重点监管（guǎn）线的企业，原则上禁止通过债务融资（zī）实施增量投资项（xiàng）目；固定（dìng）资产投资项目资本（běn）金应至少达（dá）到法定最低比（bǐ）例。三是投资效益方面，设定关键盈利（lì）能力指标，参（cān）照（zhào）国家标准，对标（biāo）行业优秀（xiù）值、良好值、平均值，推进新增项目关键指标迈过全国同行业平均（jun1）水平“生存线”、力争达到（dào）全国先进水平“发展（zhǎn）线”。四是以市（shì）场可行性和技（jì）术可行性为基础（chǔ），对标分析项目（mù）所在行业的（de）市场现状（zhuàng）及发展趋势、市场（chǎng）容量和竞争格局、重点竞争对（duì）手经（jīng）营情况等，预估研（yán）判项目市（shì）场竞（jìng）争力；对（duì）标分（fèn）析项目所在行业的前沿趋（qū）势，对比重点企业的技术路径及关键技术指标（biāo），研判（pàn）项目技术及（jí）工艺水平的先进（jìn）性，以此作为项目投资（zī）决策的（de）重要参考（kǎo）。

（二）投中管理重点内容（róng）

一（yī）是动态跟（gēn）踪管理（lǐ）。山西国资（zī）运营公司（sī）正（zhèng）在（zài）逐步完善系统功能（néng）模块设计（jì），建立标准化投资台账（zhàng），将投资全过程流程、资料（liào）流转（zhuǎn）等嵌入系统，并动态跟踪分析运（yùn）营中的投资项目，及时发现（xiàn）项目中的重大不利变化（huà），督促出资企业及时（shí）调整方案（àn），及时采取止损措施。二是阶段性（xìng）抽查（chá），组（zǔ）织（zhī）出资企业（yè）定（dìng）期分析固定（dìng）资产投资项目的预算执行情况和建设进度情（qíng）况，严（yán）控（kòng）设计概算不超可研投资估算、施工（gōng）预算（suàn）不超设（shè）计概算、竣工结算决算不超施工预算；强化（huà）财务硬约（yuē）束，加（jiā）强被投资企业的财务监控。

（三（sān））投（tóu）后管理关键（jiàn）环节

重点抓好（hǎo）投后（hòu）评（píng）价、绩效（xiào）考核、项目审计三个环节。一是投后评（píng）价方面，组织出资企（qǐ）业（yè）每（měi）年对已完（wán）成竣工验收或交付验收后一（yī）个（gè）财务年度的（de）固定资产投资项目（mù），以及已完成登记手续或产权交割手续、取得管（guǎn）理权一个财务年度（dù）后（hòu）的股权投（tóu）资项目开展项目后评价（jià），以（yǐ）研究项目的决策、实施、结果（guǒ）及其影响等（děng）。同时，要着重对比发展线指标的实际结果与项目（mù）决策时确（què）定的预期目标，找（zhǎo）出差距，总结经验，吸取教训，以达到改善投资决（jué）策和管（guǎn）理水平（píng）、提升投资效（xiào）益的目的。山西（xī）国（guó）资运（yùn）营（yíng）公司可适时选择（zé）部分重大（dà）投资项目，委托独立的（de）第三（sān）方机构（gòu）开展投（tóu）后评价，并向企（qǐ）业通报投后评价结果，推广（guǎng）项目开展的有（yǒu）益经验。二是绩（jì）效考核方面（miàn），要督促出资企业（yè）建立健（jiàn）全投（tóu）资业务责任（rèn）体（tǐ）系（xì）。所有投资项目均应明确项（xiàng）目负责人（rén）和实施团（tuán）队（duì），并且（qiě）依（yī）据项目可行性研究报告数据，签署项目投资目标责（zé）任书（shū）；在（zài）项（xiàng）目（mù）建成投产或运营后，实（shí）行项目后评价（jià）结果与责任书目标（biāo）奖（jiǎng）罚联动，与企（qǐ）业班子成员的本年度（dù）绩效薪酬兑现直（zhí）接挂钩（gōu）。三是项目审（shěn）计方面，要督促出资企业建立多部门协（xié）调（diào）联动机制，跟踪审计投资（zī）决策、资金（jīn）使用、投资（zī）收益、风险管控等（děng）关键（jiàn）环节，并及时提（tí）出审计建议，以达到规范项目管理、防范化（huà）解风险（xiǎn）的目的（de）。

（四（sì））中介机（jī）构管理

出资企业应强化（huà）中介机构（gòu）管理，实行诚信承（chéng）诺和黑名（míng）单制。出资企业应与进行可行性（xìng）研究论证（zhèng）、尽职调查、审计、资产评估及（jí）投后评价的中介（jiè）机（jī）构签订诚信承（chéng）诺书，凡（fán）发现舞弊或造假（jiǎ）行为（wéi）的，将终（zhōng）身追责。山西国（guó）资运营公司、出资（zī）企（qǐ）业分别建立中介机构的信息公开和“黑名单”制度（dù），引导（dǎo）和督促（cù）“阳（yáng）光”操作，将违规的中介（jiè）机构列入“黑（hēi）名（míng）单”，要求其一定（dìng）时期内不得（dé）在出资（zī）企业范围内（nèi）开展业务（wù）。

六、结语

投资管（guǎn）控是国有资（zī）本授权经营体制改革的重要内容（róng），国有资本（běn）投资运（yùn）营（yíng）公（gōng）司要在精准把握（wò）“管资本”核心要义的基础上，在厘清权责边界的前提下，结合区域国资国（guó）企改革所处阶（jiē）段特征、产业（yè）布局结构、国资规模等实际情况（kuàng），以管好国有资本布局和国（guó）有资本回（huí）报为出发点，立足积极股东（dōng）身份，构建与本区域（yù）特征相宜、适（shì）合管资本（běn）要求的（de）投（tóu）资管控机制（zhì）。